(044) 486–71–56 – Пряма телефонна лінія для допомоги жителям Автономної Республіки Крим, Донецької, Луганської областей та з питань діяльності Міністерства юстиції і підпорядкованих органів.         0–800–213–103 – телефонний номер системи безоплатної правової допомоги для людей, які зазнали кримінального або адміністративного переслідування. Дзвінки зі стаціонарних телефонів в межах України безкоштовні.         «Гаряча» телефонна лінія для працівників органів юстиції АР Крим. Звертатися можна за телефоном: (044) 486-71-56.         До уваги неурядових організацій, вищих навчальних закладів та інших установ! Урядовим уповноваженим у справах Європейського суду з прав людини розроблено анкету для осіб, постраждалих внаслідок порушення їх прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, Російською Федерацією на окупованій території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя, а також у Донецькій та Луганській областях України, та методичні рекомендації для її заповнення.         До уваги осіб, які бажають звернутися до Європейського суду з прав людини! У зв'язку зі змінами, внесеними до Правила 47 Регламенту Європейського суду з прав людини, з 01 січня 2016 року було оновлено формуляр заяви та пояснювальну нотатку для його заповнення. З вказаними документами Ви можете ознайомитись у рубриці «Захист інтересів держави в Європейському суді» на офіційному сайті Міністерства юстиції України
Розпочав роботу новий сайт Міністерства юстиції України >>
Міністр юстиції України Петренко Павло Дмитрович
Петренко Павло Дмитрович
Міністр юстиції України

Звіт за результатами дослідження “Корупція та корупційні ризики в державних адміністративних органах: громадська думка населення україни, підприємців, експертів”

Відділ проблем економічної злочинності
Директорат з питань співробітництва
Генерального директорату прав людини і правових питань
травень 2009 р.

Підтримка належного урядування: проект протидії корупції в Україні (UPAC)

ТЕХНІЧНИЙ ДОКУМЕНТ – ЗВІТ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ ДОСЛІДЖЕННЯ
"КОРУПЦІЯ ТА КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ В ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАТИВНИХ ОРГАНАХ: ГРОМАДСЬКА ДУМКА НАСЕЛЕННЯ УКРАЇНИ, ПІДПРИЄМЦІВ, ЕКСПЕРТІВ"

Підготував:
Фонд "Демократичні ініціативи"

Висловлені в цій роботі погляди
належать авторові і не обов’язково
відображають офіційну позицію
Ради Європи






ЗМІСТ

1. ВСТУП. МЕТОДОЛОГІЯ ДОСЛІДЖЕННЯ

2. СПРИЙНЯТТЯ КОРУПЦІЇ НАСЕЛЕННЯМ УКРАЇНИ ТА ПІДПРИЄМЦЯМИ ЯК ОСОБЛИВОЮ СОЦІАЛЬНОЮ ГРУПОЮ

3. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ У СФЕРІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ НАСЕЛЕННЮ ТА ПІДПРИЄМЦЯМ ТА СТАВЛЕННЯ ДО ПРОПОЗИЦІЙ ЩОДО ЗМЕНШЕННЯ ЦИХ РИЗИКІВ

4. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ У КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВІЙ СФЕРІ ТА СТАВЛЕННЯ ДО ПРОПОЗИЦІЙ ЩОДО ЗМЕНШЕННЯ ЦИХ РИЗИКІВ

5. Інформація про фонд "Демократичні ініціативи"







1. ВСТУП. МЕТОДОЛОГІЯ ДОСЛІДЖЕННЯ

Проблеми корупції є однією з найбільш болючих точок розвитку молодої української держави. Дієва боротьба з корупцією повинна базуватися на розумінні, як і чому виникає корупція у певній конкретній сфері та у виробленні конкретних механізмів, які могли б зменшити корупційні ризики у цій сфері.

Проект протидії корупції у сфері надання адміністративних послуг підприємцям та здійснення наглядово-контрольної діяльності здійснюється Центром політико-правових реформ, який розробляє пропозиції щодо змін у законодавстві, які б могли зменшити ризик корупції у сфері надання адміністративних послуг та наглядово-контрольній сфері. У проекті впроваджений новий підхід до пропозицій реформ, підхід, який вже давно реалізований у розвинених демократіях, коли реформи, що пропонуються, проходять "тестування" тих соціальних груп, яких ці реформи стосуються. Тому у проекті Центру політико-правових реформ передбачене проведення комплексного соціологічного дослідження, спрямованого на вивчення ставлення підприємців до запропонованих змін у законодавстві, призначених зменшити корупційні ризики у сфері регуляторної та наглядово-контрольної діяльності.

Соціологічне дослідження включає такі складові:

  1. Загальнонаціональне опитування населення України, призначене вивчити загальне ставлення населення до питань корупції, виявити поширеність цього явища загалом та у сфері надання населенню адміністративних послуг. Усього було опитано 1800 респондентів в усіх областях України та АР Крим за вибіркою, що репрезентує доросле населення України (старше 18 років) за такими показниками, як стать, вік, освіта, тип та регіон проживання. Для порівняння були взяти також результати загальнонаціонального опитування населення України, проведеного Інститутом прикладних гуманітарних досліджень у 2003 році1
  2. Опитування підприємців, у якому підприємцям було запропоновано оцінити корупційні ризики у різних ситуаціях їхньої діяльності та визначити, які із запропонованих заходів можуть зменшити цей корупційний ризик. Усього було опитано 400 підприємців з різних сфер підприємницької діяльності, по 50 підприємців з кожного із міст – Києва, Львова, Харкова, Одеси, Дніпропетровська, Донецька, Вінниці, АР Крим. Звичайно, вибірка не репрезентує увесь загал підприємців України (оскільки репрезентативне опитування мало б будуватися на єдиному загальноукраїнському реєстрі підприємців, який, по-перше, відсутній, по-друге, таке опитування зайняло б велику кількість часу та коштів). Проте й проведене опитування підприємців достатньо статистично переконливе, оскільки представляє підприємців з різних сфер підприємницької діяльності і з ключових регіонів України.
  3. Проведення фокус-груп у 5 містах України: Києві, Харкові, Львові, Одесі, Дніпропетровську. У фокус-групових дискусіях з’ясовувалася мотивація ставлення підприємців певних заходів, призначених зменшити ризики корупції у сферах регуляторної та контрольно-наглядової діяльності.
  4. Проведення 10 інтерв’ю з представниками законодавчої та виконавчої влади, які професійно займаються проблемами підприємницької діяльності і можуть із своїх позицій оцінити наслідки впровадження запропонованих у проекті заходів.

Були опитані:

  1. Ксенія Ляпіна – депутат Верховної Ради, член комітету з підприємницької діяльності
  2. Оксана Продан - Голова Ради підприємців при Кабінеті міністрів України
  3. Олександра КужельГолова Державного Комітету України з підприємництва та питань регуляторної політики
  4. Анатолий Ткачук – заступник міністра будівництва та регіональної політики
  5. В’ячеслав Кузнєцов – заступник начальника управління по боротьбі з корупцією в органах Державної податкової інспекції України (інтерв’ю було затверджене Головою Державної податкової інспекції Сергієм Буряком)
  6. Павло Афанасьєв – начальник відділу з організації державного пожежного нагляду Державного департаменту пожежної безпеки, Міністерство надзвичайних ситуацій
  7. Юрій Ширко – перший заступник Голови Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики
  8. Микола Поворозник - начальник головного управління з питань регуляторної політики та підприємництва м. Києва
  9. Геннадій Рожков– заступник Головного санітарного лікаря м. Києва

    10-12. Відповідальні посадовці державної адміністрації міста Черкаси:
  10. Павло Карась – директор департаменту економічної політики та розвитку
  11. Оксана Кириченко – директор департаменту правового забезпечення діяльності виконкому
  12. Руслан Стемповський – начальник Єдиного центру з оформлення дозвільних документів у сфері господарської діяльності департаменту забезпечення діяльності виконкому

2. СПРИЙНЯТТЯ КОРУПЦІЇ НАСЕЛЕННЯМ УКРАЇНИ ТА ПІДПРИЄМЦЯМИ ЯК ОСОБЛИВОЮ СОЦІАЛЬНОЮ ГРУПОЮ

Корупція в Україні давно стала сприйматися як органічна частина нашого життя. Було б неправильним вважати, що корупція – явище останніх років. Найнижчим Індекс сприйняття корупції в Україні, що його щорічно вимірює міжнародна антикорупційна організація Transparency International (за шкалою від нуля до 10, де 0 означає найвищий рівень сприйняття корупції, а 10 – найменший) становив 1.5 у 2000 році, тоді нижче України була лише Югославія, що перебувала тоді у стадії розпаду та Нігерія. Далі за вимірами Transparency International Індекс сприйняття корупції. У 2001 році становив 2.1, у 2002 – 2.4, 2003 – 2.3, 2004 – 2.2. Після Помаранчевої революції 2004 року в Україні сталося чимало змін, насамперед – значне зростання політичних та громадянських прав та свобод. Дещо поліпшувався і Індекс корупції – 2.6 у 2005 році, 2.8 – у 2006 році, 2.7 – у 2007 році. Як бачимо, цей показник дещо поліпшувався, але так і не здолав межу у 3.0, нижче якої корупція у країні вважається "галопуючою".

У вересні 2008 року Transparency International оприлюднила свій черговий щорічний рейтинг оцінки поширення корупції у світі, і цей показник в Україні знову почав погіршуватися – до 2,5. Наразі Україна розділяє 134-ту позицію в рейтингу зі 180-ти країн з такими країнами, як Нікарагуа, Пакистан, а також Коморськими островами, які також мають індекс 2,5, в той час як ще минулого року Україна займала 118 місце. Це ставить Україну в один ряд з країнами, які вважаються в Європі найбільш корумпованими, при цьому країна розцінюється як така, де методи боротьби з корупцією є неефективними, а масштаби корупції зростають.

Звичайно, такий високий рівень корупції, що його фіксують міжнародні організації, є лише відображенням сприйняття корупції всередині країни, яке, у свою чергу, відбиває об’єктивну ситуацію поширення корупції.

Дослідження громадської думки добре підтверджують той факт, що сприйняття поширеності корупції в Україні має дуже високі показники і залишається стабільним.

У таблиці 1.1 наведені порівняння трьох загальнонаціональних опитувань населення, що були проведені у травні 2004 року2, червні-липні 2007 року3 та у березні 20084 року, а також опитування підприємців5.


Таблиця 1.1

Як би Ви оцiнили рівень корупції в Українi?*

Оцінка рівня корупції Травень-2004 Червень-липень-2007 Березень-2009, населення України Березень-2009, підприємці
Дуже високий 32.1 38.7 46.4 35.8
Високий 37.9 34.1 32.7 29.8
Середнiй 16.8 14.8 7.6 21.1
Невисокий 3.2 2.2 0.6 6.3
Зовсiм незначний 1.3 1.1 0.9 1.3
Важко сказати 8.7 9.1 11.7 5.8

*В опитуванні березня 2009 року у запитанні йшлося про корупцію "в адміністративних органах України", проте, на нашу думку, результати співставні, оскільки зазвичай населення під "корупцією" зазвичай розуміє владу різного рівня


Як бачимо з наведеної таблиці, населення стабільно оцінює рівень корупції як "високий" і "дуже високий". Причому ці заміри здійснювалися за різної влади: травень-2004 – часи "режиму Кучми", червень-липень-2007 – президентство Ющенка та прем’єрства Януковича, березень-2009 – Президент Ющенко, але прем’єр вже Тимошенко. Але рівень корупції не знижується, більше того, громадська думка все більше схильна оцінювати корупцію як "дуже високу". Досить цікавим виявилося, що підприємці оцінюють рівень корупції більш стримано, кожний п’ятий з підприємців вважає рівень корупції як "середній", хоча серед підприємців відсоток тих, хто протягом року давав хабарі, істотно вищий, ніж серед населення загалом. Поясненням цьому може слугувати те, що оцінки населення щодо рівня корупції виявилися менше, ніж оцінки підприємців пов’язаними із особистим досвідом дачі хабара. Серед населення 56% тих, кому довелося протягом останнього року давати хабара, визначили рівень корупції в адміністративних органах як дуже високий, а серед тих, хто за цей час ніяких хабарів не давав – 44% теж вважають рівень корупції дуже високим. Серед підприємців оцінки значно більше залежать від власного досвіду: серед тих, хто протягом року давав хабарі, 53% вважають рівень корупції дуже високим, а от серед тих, кому це робити не довелося – лише 15%. Серед тих підприємців, хто протягом року не давав хабарі, 27% оцінили рівень корупції в Україні як середній, а 15% - як невисокий. Можна зробити висновок, що оцінки підприємців більшою мірою ґрунтуються на власному досвіді, а населення – на стереотипних уявленнях.

Водночас й залучені до дослідження експерти вважають, що рівень корупції в Україні дуже високий, а деякі з експертів визначили ситуацію як "критичну" та "сприятливу щодо корупції".

Населення вже звикло розглядати корупцію як вже звичне і майже звичайне явище, як частину їхнього життя. Про це свідчить порівняння результатів опитування громадської думки, проведених у січні-квітні 20036 та березні 2009 рр. (табл. 1.2)


Таблиця 1.2

Оцінка населенням ситуації з корупцією в Україні (у%)

2003, населення України 2009, населення України
Згодні Не згодні Згодні Не згодні
Корупція в органах влади – звичне явище 85.1 3.7 82.6 6.6
У корупції винні насамперед керівники органів влади 85.0 4.7 82.5 6.2
При вирішенні більшості питань у органах влади слід давати хабарі 72.5 11.3 53.8 29.9
Чим суворішим буде покарання чиновників за корупцію, тим менше корупційних діянь вчинятиметься 69.5 14.3 79.2 7.2

Як свідчить порівняння громадської думки у 2003 та 2009 рр., практично не змінилося поширене уявлення, що корупція в органах влади – звичне явище і що у корупції винні насамперед керівники органів влади. Водночас надзвичайно позитивним є істотне зменшення переконання, що при вирішенні більшості питань в органах влади слід давати хабарі. Зросла й непримиренність у ставленні до корупції чиновників, яких населення прагне карати якомога суворіше, вбачаючи у покараннях головний метод боротьби з корупцією.

Слід підкреслити, що населення головну провину за хабарництво покладає на владу та її представників. Водночас запитання про те, чому люди дають хабарі, виявило широкий спектр мотивацій, що далеко виходить за межі звичного звинувачування чиновників. Власне, відповідь "тому що вимагають" набрала лише 19% відповідей (табл. 1.3). А причини, на які вказали понад дві третини опитаних є не вимушеним, а "ініціативним" хабарем, коли люди з власної ініціативи, наперед дають хабара, бо це – "нормально", бо так "швидше і легше вирішити питання". Отже, причини корупції значно глибші і серйозніші, ніж просто недобросовісність чиновників. Масштабна корупція змінює саму культуру і мораль суспільства, коли хабарництво якщо й не перетворюється на позитивне явище, але сприймається загалом терпимо. Корупція поширена насамперед там, де хабарі є традицією, і дуже важко боротися із корупцією там, де люди просто звикли вирішувати проблеми за допомогою хабарів.


Таблиця 1.3

Як ви думаєте, чому люди дають хабарi? (у %, відповіді ранжовані)

Причини дачі хабарів 2009, населення України
Тому що вважають, якщо не дати хабара - то й питання не вирiшиться 23.3
Тому що так людям простiше i легше вирiшити їхнi проблеми 22.4
Тому що це вже норма нашого життя 20.9
Тому що з них хабарi вимагають 19.3
Тому що люди часто хочуть того, що за законом їм не належить 3.1
Просто iнодi людям хочеться щиро вiддячити людинi, яка допомогла вирiшити їхню проблему 1.9
Наше законодавство надто заплутане i людинi самостiйно у ньому нiколи не розiбратись 4.0
Інше 0.4
Важко сказати 4.7

Стосовно причин корупції цікаву думку висловила голова Комітету Верховної Ради України з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва Ксенія Ляпіна. На її думку, широке поширення корупції в українському суспільстві зумовлене й глобальними ментальними чинниками. Оскільки в українців сторіччями не було власної держави, люди не звикли ставитися до держави як до "своєї", власної. І нема звички ставити державу в підпорядкування собі. "Є звичка ставитися до держави як до чужого, але панівного. Держава розглядається як елемент панування. Цей менталітет призводить до такого відношення, що державний службовець посідаючи цю посаду, вирішує, що він вже панує і відповідно відноситься до всіх як до баранів, яких треба стерегти. А громадяни так само це переносять".

На думку Ляпіної, виходить, що посадовець, представник держави розглядає себе і свою посаду не як службовця, який за свою заробітну плату виконує певні корисні для суспільства функції, а як спосіб збагачення. Фактично він чинить як бізнесмен, продаючи свої повноваження. А людям здається, що "воно так є і має бути, і буде. Це найбільше заважає. Складно боротися з тим, що вважається як норма, традиція".

Активно і дуже емоційно обговорювалися питання причин корупції на фокус-групах7. От найбільш цікаві та найбільш характерні висловлювання:

  • "Корупція становить харчовий ланцюг, і громадянин внизу цього ланцюга" ;
  • "Без цього неможливо. Це кров бізнесу" ;
  • "Не даси грошей – нема роботи";
  • "У мене є один товариш, "державник", так він каже, що коли ви платите гроші, заходячи до кабінету, то це хабар, а виходячи – це подяка, так треба платити лише виходячи";
  • "Рівень корупції вже перейшов межу. Я стикався з цим у правоохоронних органах, там в прокуратурі без цього не можна. Я не став давати, бо у мене був консультант, який сказав, що якщо дати хабара, то станеш їм "другом і братом", але хабарі доведеться давати постійно. Я не дав, тож мене прокурор із слідчим постійно "відфутболювали".

На фокус-групі підприємець зі Львова сказав: "Вже в школі ростуть діти, які знають, що їх батьки носять вчителям хабарі і вони ростуть з знанням, що хабарі це нормально. А це майбутнє держави".

Уявлення, що корупція становить "норму" життя і узвичаєний спосіб вирішення проблем виникло не на пустому місці. Дослідження виявило, що масштабність хабарництва у країні надзвичайно велика: протягом останніх 12 місяців давали хабара (або вимушені послуги чи вимушені дарунки) 28% в опитуванні населення і ще більше в опитуванні підприємців -– 48% (табл.1.4).


Таблиця 1.4

Чи доводилося Вам особисто чи членам Вашої сiм’ї протягом останнiх 12 мiсяцiв давати хабаря (чи надавати вимушенi послуги за принципом "ти - менi, я - тобi",   чи вимушено давати якiсь дарунки тощо)?

Чи доводилося давати хабарі, вимушені послуги чи дарунки? 2009, населення України 2009, підприємці
Так 27.8 48.1
Нi 61.2 36.6
Не хочу вiдповiдати на це запитання 11.1 15.3

Слід сказати, що у "корупційна активність" рівномірно розподілена серед населення різних регіонів, у місті і на селі. Дещо більше помічені у дачі хабарів молодь та люди середнього віку, менше – найстарші. Поширеність дачі хабарів дещо вища серед населення з середнім матеріальним статусом8, але навіть люди з найнижчим матеріальним статусом теж змушені давати хабарі чи вимушені дарунки.

Серед усіх соціальних груп у загальнонаціональному опитуванні найбільше доводилося давати хабарі підприємцям - 44%, майже той самий відсоток, що засвідчило опитування підприємців (47%).

Тож основна концентрація уваги у боротьбі з корупцією і хабарництвом саме на підприємцях та умовах їхньої діяльності цілком виправдана.

Питання про причини корупції і хабарництва у сфері підприємницької діяльності досліджувалося комплексно – і в опитуванні підприємців, і на фокус-групових обговореннях, і у інтерв’ю з експертами.

Голова Державного комітету з підприємництва та питань регуляторної політики Олександра Кужель головну причину корупції у сфері підприємницької діяльності вбачає насамперед у відчутності чітких, законодавчо встановлених правил і норм, які б однозначно розписували, що треба робити чиновнику і у які терміни. Непрозорість як дій владних органів, так процедур отримання дозволів вважає причиною корупції і начальник Головного управління з питань регуляторної політики та підприємництва м. Києва Микола Поворозник. Ці ж чинники виділили й експерти з Черкаської міської адміністрації (директор департаменту економічної політики та розвитку Павло Карась, директор департаменту правового забезпечення діяльності виконкому Оксана Кириченко, начальник Єдиного центру з оформлення дозвільних документів у сфері господарської діяльності департаменту забезпечення діяльності виконкому Руслан Стемповський), які одностайно відзначили, що найбільше провокує корупцію відсутність стандартів надання адміністративних послуг та ефективних механізмів контролю за їх дотриманням та наявність великої кількості необґрунтованих дозволів.

Ксенія Ляпіна висловила думку, що взагалі питання хабарів починає турбувати підприємців тоді, коли перевищений певний "припустимий бар’єр" : "Зазвичай, спочатку усі намагаються домовитися. Якщо хабар великий, не можна сплатити, тоді залучається колективна дія, асоціації… Є певна межа – допустима плата". Органи влади, на її думку, "підвищують бар’єри", за якими працювати легально, у правовому полі стає невигідно. "Чим вищі ці бар’єри, тим вищий хабар. Однак, все одно це дешевше, ніж легально".

Цій думці Ксенії Ляпіної співзвучні й висловлювання на фокус-групових обговореннях. Так, у Харкові підприємці казали, що просто неможливо дотримуватися усіх норм, правил та стандартів пожежної інспекції, які тягнуться ще з радянських часів. "І от приходить пожежник і каже, що слід встановити пожежну сигналізацію, яка коштує 20 тисяч, потім – пульт, потім приєднатися до пульту, і так далі, і так далі. Після ряду переговорів доходимо висновку, що насправді воно нікому не потрібно, а просто потрібна певна сума, яка або розбивається щоквартально або виплачується щомісячно і у плановому порядку сплачується. І це набагато дешевше, ніж виконувати усі норми пожежної інспекції".

Як висловився один підприємець з Одеси, "Це щастя, коли можна дати хабара і щось вирішити, так кажуть 95-99% підприємців... Я дивлюся на своїх дітей, які кажуть мені, що треба було заплатити і не морочити собі голову. Мені страшно, що росте таке покоління, яке хоче рости в корупційному суспільстві. Сьогодні не можна відкрити підприємство, поки всюди не заплатиш, а коли всюди заплатиш, то вже й не зможеш відкрити. У мене опускаються руки. Якщо в мене завтра не вийде, то піду давати, бо я це не можу, те не можу, інакше я розорюся…". "Люди платять тому, що можуть більше втратити, а вони згвинтили ціну питання так, що платиш і платиш..."

Слова підприємця зі Львова: "В мене було в одній установі, з торгівлею пов’язано, були питання з відкриттям, так поки не даси на лапу, то нічого не вийде. Але мало того, ще треба знати, кому давати на лапу, щоб зекономити, бо все побудовано так, щоб знайти серйозну людину, яка має виходити на пряму. І якщо якісь стоять зжаті терміни, то без того це нереально."

На фокус-групових обговореннях підприємці доводили, що держава навмисно формулює правила підприємницької діяльності так, що неможливо працювати без їх порушення. Як висловився один з підприємців зі Львова: "Ми не можемо працювати без порушень, бо нас зажали отими тисками, нас заставили іти на порушення, для того, щоб можна було прийти і сказати: «Дядько, або ти займаєшся бізнесом, або ти мовчиш».

Водночас є й інша сторона медалі. Експерти (у першу чергу державні службовці) вказують, що й самі підприємці провокують корупцію. Перший заступник Голови державного комітету з питань технічного регулювання та споживчої політики Юрій Ширко був лаконічний: "дають хабарі, бо хочуть обійти закон". Експерт Павло Афанасьєв – начальник відділу з організації державного департаменту пожежної безпеки Міністерства надзвичайних ситуацій певен, що ризик корупції у його сфері діяльності виникає "від прагнення підприємця здешевити свою діяльність за рахунок того, щоб не виконувати законні вимоги пожежної безпеки. Для того, щоб переобладнати приміщення з жилого фонду на приміщення підприємницької діяльності, слід зробити проектно-кошторисну документацію, обладнати приміщення з позицій пожежної безпеки. Підприємці на цьому хочуть зекономити. Треба проводити роз’яснювальну роботу, що економити на пожежній безпеці – небезпечно, краще зробити один раз".

Ще один експерт - Микола Поворозник вважає, що часто самі підприємці провокують корупцію. і для кого не є секретом, що, за 10-15 років кожен підприємець протоптав собі якісь доріжки і на даний момент вони зацікавлені, щоб ці доріжки стали широкими дорогами і вони всіляко підтримують дану систему, що склалася, це свого роду бізнес". Микола Поворозник розповів досить показову історію. Задля вирішення питання з кіосками при Головному управлінні з питань регуляторної політики та підприємництва м. Києва було створено комісію на паритетних засадах: половина – підприємці, половина – службовці. Було ухвалене рішення, що тих підприємців, які свого часу отримали хоч якісь дозволи, не чіпатимуть, а тих, хто ніяких дозволів не має взагалі, викликатимуть на комісію для вирішення їх питань. І ті підприємці, які увійшли до складу комісії, стали брати гроші у підприємців "за вирішення питання", в тому числі й у тих, до кого претензій не було взагалі. Паровозник навів і інші факти, коли підприємці беруть на себе роль "посередників" у дачі хабарів, причому не завжди ці хабарі комусь віддаються.

На фокус-групових обговореннях виникло питання про розмір хабарів.

У Дніпропетровську підприємці казали, що це залежить від обсягу роботи: "маленький обсяг – менший хабар, великий – більше. Коливається від 10% до 50% обсягу". Цікаво, що, за свідченням підприємців, "під час виборів і 70% не межа".

В Одесі пояснили, що "усе залежить від органів влади, складності питання, яке порушення, яка вилка (тобто, якщо порушення на 850 гривень, то хабар – 400, щоб порушення не рахувалося). У місті одні ціни, на селі – інші. На селі взагалі відсоток від виручки може бути 60-70%, бо вимагають "благо чинність" – автобус для школи, музикальний центр тощо, бо людиною, яка дає дозвіл на розміщення об’єкту торгівлі, є голова сільради. І він затверджує податки, то може так розписати, що підприємець платитиме максимальну ставку. Підприємці і так готові соціально допомагати, але з них роблять, що хочуть".

А у Києві сказали, що "усе залежить від апетитів тієї мохнатої лати, яка хоче. До кризи вона просила 10%, зараз – 20%".

В опитуванні населення та підприємців було запитання щодо тих ситуацій, коли люди були змушені давати хабарі чи вимушені дарунки (табл. 1.5).


Таблиця 1. 5

Якщо Вам чи членам Вашої сiм’ї доводилося протягом останнiх 12 мiсяцiв давати   хабарi, "благодiйну допомогу" чи дарунки, то де саме?

(слід було назвати усі випадки хабарів чи вимушених дарунків

Де давалися хабарі чи вимушені дарунки? % до населення України % до підприємців
У медичних закладах 16.7 -*
У навчальних закладах 6.6 -*
У ДАI 6.1 -*
У мiлiцiї (без ДАI) 2.4 -*
При отриманнi закордонного паспорта 0.9 -*
При оформленнi чи переоформленнi пенсiї 0.9 -*
При оформленнi субсидiї, iнших видiв державної допомоги та iнших соцiальних виплат 0.8 -*
У паспортному столi, при отриманнi паспорта чи реєстрацiї 0.7 -*
При приватизацiї житла 0.7 -*
В органах влади при отриманнi рiзноманiтних дозволiв 2.7 18.2
При реєстрацiї автомобiля, проходженнi технiчного огляду 2.9 18.0
В органах влади при отриманнi довiдок 4.1 17.7
У податковiй iнспекцiї 1.7 17.2
У зв’язку з пiдприємницькою дiяльностi при проведеннi перевiрок 1.1 15.5
При отриманнi дозволу на будiвництво (перепланування) 0.9 9.0
При отриманнi земельної дiлянки 1.2 8.2
У судах, прокуратурi 2.1 7.7
При проходженнi митного контролю чи оформленнi митних документiв 0.7 5.0
При орендi примiщення -** 4.9
Посадовим особам, для отримання певної посади 0.7 1.7
Інше 0.7 3.2

-* Питання щодо побутових видів корупції підприємцям не ставилися

-** Це питання ставилося підприємцям і не ставилося населенню


Розгляд ситуацій, у яких хабарі дає населення, показує, що в основному це – побутова корупція. "Лідерами" тут є насамперед медичні та навчальні заклади та ДАІ – власне, ті заклади, з якими постійно стикуються громадяни у повсякденному житті. Звичайно, є певна специфіка у залежності від роду занять респондентів: пенсіонери головним чином дають хабарі (чи вимушені дарунки) у медичних закладах, а учні й студенти – у навчальних закладах. Щодо сфер адміністративної діяльності, то до них протягом року не так часто доводиться звертатися пересічним громадянам.

Питання про "побутові" види корупції підприємцям не ставилися, оскільки стосовно цієї групи важливо було з’ясувати, які саме види корупції найбільш поширені у їхній підприємницькій діяльності. Як видно з наведених у таблиці результатів, корупція у відношенні до підприємців є душе поширеним явищем.

Зрозуміло, що найчастіше хабарі та вимушені "подарунки" чи "послуги" теж спостерігаються у найбільш поширених у підприємницькій діяльності ситуаціях: отримання довідок та різноманітних дозволів в органах влади, реєстрація автомобілів, у податковій інспекції, при проведенні перевірок. У решті ситуацій – дещо менше, але ж і цих видів послуг вдаються не усі підприємці: при отриманні дозволу на будівництво та при отриманні земельних ділянок, у судах та прокуратурі, при проходженні митного контролю. Водночас звертає увагу, що лише незначна частина підприємців давала хабара при оренді приміщення, можливо, це пояснюється тим, що у нинішній умовах кризи зник дефіцит на цей вид послуг, і зняти приміщення можна й без хабара. Виділення земельних ділянок та дозволів на будівництво експерти визначили як найбільш "корупційно небезпечні" сфери. У сфері контрольної діяльності як зони "підвищеного ризику" були згадані органи стандартизації, оскільки у більшості випадків там відсутні державно затверджені стандарти, тому "завжди до чогось можна придратися".

На дачу хабара "при отриманнi дозволу на будiвництво (перепланування)" вказало 9% підприємців, вочевидь, це послуга, якої потребують лише деякі категорії підприємців. Але показово, що питання БТІ (Бюро технічної інвентаризації) спонтанно виникло на двох фокус-групах – у Дніпропетровську та в Одесі.

Дніпропетровськ: "Пропоную з’їздити зі мною у Київ, спробувати щось зробити та Трьохсвятительській. Це жахлива структура, яка висмоктує все з тебе як мурашник, за 3-6-12 місяців через хабарі тобі роблять те, що треба і ти стаєш в наступну чергу за Бас арабкою, щоб отримати право власності",

Одеса: "А з БТІ взагалі ніхто не хоче зв’язуватися. Неможливо нічого отримати швидко, тому що виклик техніка можна чекати 1-2 місяці. Тому що усі адміністративні структури використовують свої повноваження тільки для того, щоб отримувати гроші понад тих тарифів, що встановлені Кабінетом Міністрів. Рідко де усе чітко написано: вартість послуги, список документів, вже потім вони спливають, і тоді кажуть: "Ой, ще треба довідочку, дайте грошей, то ми за Вас самі сходимо", і ми платимо, щоб було швидше. Мета виправдовує засіб".

В опитуванні було таке важливе запитання, як поступлять опитувані у випадку, якщо з них вимагатимуть хабара? Це питання важливе для того, щоб з’ясувати, наскільки люди готові (хоча б у намірах) боротися із хабарництвом? Результати, наведені у таблиці 1.6, вражають. Серед населення більш ніж третина однозначно, без усякого спротиву дасть хабара, ще третина не знає, як вчинить у цьому разі, 16% хабара не дадуть, але й нічого не чинитимуть – просто відмовляться від вирішення свого питання. І навіть на такі дії, як скарга керівництву, звернення у ЗМІ чи до громадських організацій готові лічені відсотки. Тобто можна констатувати, що у населення практично відсутня готовність взагалі щось робити практично у боротьбі з корупцією, навіть такі не загрозливі дії, як звернення до ЗМІ чи до вищих інстанцій.


Таблиця 1.6

Якщо з Вас вимагатимуть хабара, щоб вирiшити Ваше питання, як Ви поступите?

Що робитимуть? Населення України загалом Підприємці
Дадуть хабара 36.5 29.2
Поскаржуться керiвникам цього службовця 4.6 7.2
Звернуться у правоохороннi органи (мiлiцiя, СБУ, прокуратура) 4.6 11.0
Звернуться до суду 2.7 6.2
Звертатимутьсь у вищi iнстанцiї (до Президента, прем’єр-мiнiстра, мера тощо) 1.7 4.2
Звернуться у засоби масової iнформацiї 1.7 8.5
Звернуться до громадської органiзацiї 1.2 9.7
Хабара не заплатять i вiдмовляться вiд вирiшення питания 15.9 6.0
Інше 3.1 7.0
Важко сказати 31.1 24.4

Серед підприємців теж майже третина готові одразу дати хабара, але значно менше тих, хто відмовиться від вирішення свого питання (що й зрозуміло, адже йдеться про справи бізнесові). Дещо більше налаштовані підприємці на обстоювання своїх прав – звернення до правоохоронних органів (10%), громадських організацій (9%), ЗМІ (8%). Водночас характерно, що до найпростішого засобу - поскаржитися керівникам службовця, який вимагає хабара – вдалися б лише 7%. Вочевидь, підприємці (як, до речі і населення) небезпідставно вважають, що вимагання хабара може бути не ініціативою окремого службовця, а звичною практикою цього органу влади.

В опитуванні населення і підприємців ставилося питання щодо того, які засоби можуть бути найбільш дієвими у боротьбі з корупцією?


Таблиця 1.7

Як Ви вважаєте, якi засоби можуть бути найбiльш дiєвими у боротьбi з корупцiєю? (кількість відповідей не обмежувалася, результати ранжовані за відповідями підприємців

Які засоби найбільш дієві у боротьбі з корупцією? Населення України Підприємці
Звiльнення з роботи без права займати посади в органах влади 55.6 60.1
Вдосконалення законодавства, щоб там не було шпарин для корупцiї 22.8 52.4
Прозорiсть i вiдкритiсть у дiяльностi всiх органiв влади 15.9 47.6
Правове виховання громадян, щоб вони знали свої права 15.9 45.9
Запровадження "єдиних офiсiв", куди людина може здати усi документи одразу 9.4 45.6
Посилення кримiнальної вiдповiдальностi чиновникiв (строку позбавлення волi) 49.6 45.4
Ширше використання iнформацiйних технологiй (Iнтернету тощо) 3.2 38.2
Громадський контроль за дiями влади 17.6 38.2
Спрощення доступу до суду з метою захисту своїх прав 8.3 35.4
Мiнiмiзацiя особистого спiлкування громадян з чиновниками (використання пошти тощо) 4.1 33.9
Викриття фактiв корупцiї через засоби масової iнформацiї 11.2 32.4
Пiдвищення вимог перед призначенням на посаду в органах влади 8.0 28.7
Встановлення у законодавствi правила, що вiдсутнiсть своєчасної вiдповiдi з боку органу влади вважається позитивною вiдповiддю на запит громадянина 6.1 27.9
Створення додаткових можливостей для оскарження рiшень та дiй чиновникiв до вищестоящих органiв 7.6 27.2
Створення громадських органiв з розгляду скарг на рiшення органiв влади 7.1 24.9
Пiдвищення заробiтної плати чиновникам 8.3 19.0
Посилення внутрiшнього контролю (з боку керiвництва) в органах влади 4.5 18.4
Передача окремих повноважень влади приватним та громадським органiзацiям 2.6 17.1
Передача бiльшостi владних повноважень органам мiсцевого самоврядування 2.2 10.5
Інше 0.8 5.7
Нiякi засоби не є дiєвими у боротьбi з корупцiєю 6.8 5.2
Важко сказати 6.8 3.2

Розгляд отриманих результатів (табл. 1.7) засвідчує, що населення вбачає дієвість боротьби з корупцією майже виключно на шляху посилення каральних методів – звільнення з роботи та кримінальну відповідальність.

Щоправда, навіть серед населення загалом маже чверть вбачає необхідність вдосконалення законодавства, щоб там не було шпарин для корупції. Водночас певна (хоч і не переважаюча) частина населення сподівається на такі методи боротьби х корупцією, до якою були б причетні самі громадяни: правове виховання громадян, громадський контроль за діяльністю влади, викриття фактiв корупцiї через засоби масової інформації.

Загалом у відповідях населення виявилася така закономірність: чим вищою є освіта респондента, тим більше різноманітних методів він бачить у боротьбі з корупцією, не лише каральні. Проте "каральний ухил" характерний для усіх категорій населення: молодих і старших, бідних і не бідних, міських і сільських, на заході й на сході, серед тих, хто давав хабарі і серед тих, хто не давав. Резюмовано позицію населення можна висловити коротко: "Звільняти й саджати".

Позиція підприємців – соціальної групи, яка найбільше потерпає від корупції й хабарництва, істотно відрізняється від позиції загалу. Очевидно, що підприємці значно краще розуміють причини й витоки корупції, тому вони підтримали значно більше заходів, що були запропоновані у боротьбі з цим складним явищем. І не меншої ваги, ніж "звільняти і саджати" підприємці надають насамперед вдосконаленню законодавства, прозорості і відкритості у діяльності всіх органів влади і громадському контролю за діями влади, правовому вихованню громадян, запровадженню "єдиних офісів" і мінімізації особистого спілкування громадян з чиновниками, ширшому використанню інформаційних технологій, Інтернету, викриття фактів корупції через засоби масової інформації, спрощення доступу до суду. Водночас зазначимо, що, хоча кількість відповідей не обмежувалася і можна було зазначити хоч й усі пропоновані заходи, незначний відсоток і населення, і підприємців підтримала пiдвищення заробiтної плати чиновникам та посилення внутрiшнього контролю (з боку керiвництва) в органах влади.

В опитуванні ставилося й питання, чи вважає населення та підприємство, що серед запропонованих засобів боротьби з корупцією є "шкідливі", себто такі, які не лише не допоможуть, а можуть і зашкодити боротьбі з корупцією Як свідчать результати, наведені у табл. 1.8, абсолютну більшість із запропонованих заходів по зменшенню корупції і населення. і підприємці вважають слушними.


Таблиця 1.8

Як Ви вважаєте, якi з запропонованих засобiв (заходiв) можуть, навпаки, збiльшити рiвень корупцiї та таким чином погiршити становище громадян у вiдносинах з органами влади? (кількість відповідей не обмежувалася, результати ранжовані за відповідями підприємці

Які заходи можуть збільшити рівень корупції? Населення України Підприємці
Передача бiльшостi владних повноважень органам мiсцевого самоврядування 13.9 19.7
Пiдвищення заробiтної плати чиновникам 12.8 14.5
Передача окремих владних повноважень органiзацiям приватного та громадського секторiв 9.8 11.2
Пiдвищення вимог перед призначенням на посаду в органах влади 6.1 10.5
Посилення внутрiшнього контролю (з боку керiвництва) в органах влади 4.3 9.0
Створення додаткових можливостей для оскарження рiшень та дiй чиновникiв до вищестоящих органiв (посадових осiб) 3.8 7.7
Створення громадських органiв з розгляду скарг на рiшення органiв влади 3.7 7.7
Запровадження "єдиних офiсiв", де людина може отримати рiзнi послуги 4.2 6.2
Звiльнення з роботи без права займати посади в органах влади 8.1 5.2
Посилення кримiнальної вiдповiдальностi чиновникiв (строку позбавлення волi) 7.9 6.2
Громадський контроль за дiями влади 4.7 3.7
Викриття фактiв корупцiї через засоби масової iнформацiї 1.9 3.7
Спрощення доступу до суду з метою захисту своїх прав 3.8 4.2
Встановлення у законодавствi правила, що вiдсутнiсть своєчасної вiдповiдi з боку органу влади вважається позитивною вiдповiддю на запит громадянина 2.8 4.2
Мiнiмiзацiя особистого спiлкування громадян з чиновниками (використання пошти тощо) 4.4 4.0
Ширше використання iнформацiйних технологiй (Iнтернету тощо) 2.4 1.7
Інше 1.3 1.7
Нiякий iз запропонованих заходiв не є "шкiдливим" 12.0 17.5
Важко сказати 35.8 27.4

Водночас є заходи, які більшою мірою не підтримуються, ніж підтримуються. Це у першу чергу - передача бiльшостi владних повноважень органам мiсцевого самоврядування. Вочевидь, саме з місцевою владою, а не з "центром" стикаються і населення, і підприємці. І ці "зустрічі" часто-густо виливаються у хабарі, отже, є острах залишитися з місцевою владою "сам на сам", без можливості втручання "центру". Ще не надто популярним заходом є підвищення заробітної плати чиновникам, що, на нашу думку, скоріше відбиває емоціональне ставлення до чиновників, ніж раціональні аргументи. Не надто підтримується (порівну тих, хто вважає цей захід корисним у боротьбі з корупцією і тих, хто вважає його шкідливим серед підприємців і явно негативне ставлення серед населення) і передача окремих владних повноважень органiзацiям приватного та громадського секторів. Вочевидь, це є наслідком утворення деяких приватних структур, які беруть за додаткову оплату перебирають на себе функції, які безкоштовно повинні надавати державні органи.

В оцінці решти запропонованих заходів позитивне ставлення явно переважає. Обговорення з експертами та у фокус-групових дискусіях заходів, які можуть допомогти і можуть зашкодити боротьбі з корупцією, подекуди співпадали з результатами опитування, а у деяких питаннях – ні.

Так, Ксенія Ляпіна скептично ставиться до репресивних методів у боротьбі з корупцією і вважає, що вони не ефективні в Україні. "Я не кажу що потрібно скасувати кримінальну відповідальність за хабарництво, але я переконана, що в нашій країні це будуть окремі випадки, ще й певно політично забарвлені – коли комусь треба показати, що він отут з таким бореться. Коли корупція - тотальне явище, то треба реформою з ним боротися, а не впіймати двох-трьох і сказати, ми боремося. А народ завжди буде казати по всіх відповідях – "треба садити", але вони лукавлять, бо завтра йдуть і дають хабара. Так – треба садити, але і того, хто дає, і того, хто бере. "Ні, кажуть, треба садити того хто бере, хоча самі теж готові взяти на своєму місці". Тут явно подвійна мораль. Тому власне репресивні методи в нас не працюють. Є кілька показових історій, коли "сажали", але вони скоріше виключення, ніж правило".

На фокус-груповій дискусії у Львові підприємці виділили чотири головні напрями боротьби з корупцією:

  • "Чіткість і зрозумілість законодавства";
  • "Достатній матеріальний стан того, хто представляє державу";
  • "Робота контрольних органів"
  • "Особиста відповідальність чиновника за завдання шкоди підприємцю".

Ксенія Ляпіна виділила два головних чинника, які, на її думку, перш за все мають сприяти зменшенню корупції. Перший чинник – це непопулярна і серед загалу, і серед підприємців проблема заробітної плати чиновників. Ляпіна вважає, "що низькі заробітні плати чиновників, які мають високі повноваження провокують корупцію, бо чиновники підтягують свої доходи під рівень своїх повноважень через хабарі." Якби заробітна плата була відповідною до рівня тих рішень, які приймає чиновник, то тоді він би шанував своє місце більше, ніж той разовий хабар.

З тим, що підвищення заробітної плати службовцям є необхідною передумовою боротьби з корупцією погодилися майже усі експерти. Експерт Павло Афанасьєв навів такий факт: зарплата молодого спеціаліста, лейтенанта пожежної служби не перевищує 1500 гривен. І тому вже у перший рік після закінчення вузу половина випускників звільняються з роботи у системі пожежної безпеки і переходить на роботу до бізнесових структур. Експерт В’ячеслав Кузнєцов теж вбачає головний корупційний ризик у недостатньому матеріальному забезпеченні працівників Державної податкової служби: "Грошове забезпечення податківця має гарантувати задоволення основних життєвих потреб, стимулюючи ініціативу працівника, підвищення продуктивності праці, давати можливість покращення власного добробуту. Проте, протягом останніх років розміри виплат для співробітників ДПС були недостатніми, які не можуть порівнюватись з реальним розміром заробітних плат, які отримують (у більшості випадків ще і не оподатковуються внаслідок укриття) працівники комерційних структур такої ж кваліфікації. А з урахуванням економічної кризи, рівень грошового забезпечення працівників ще більше погіршився."

Проте не всі експерти згодні з тим, до підвищення зарплати службовцям зменшить рівень корупції. Заступник міністра будівництва та регіональної політики Анатолій Ткачук вважає, що немає прямої кореляції між рівнем зарплати і корупцією – "Хто зараз найбільші лобісти, які стоять за спорудою самих резонансних будов? Це народні депутати України, а у них зарплата дуже нормальна". До того ж, на його думку, "у державі, де ВВП на душу населення маленьке, не може бути надто велика зарплата в одних і надто маленька в інших".

Про необхідність мати відповідний матеріальний стан посадовцю, що ухвалює рішення, цікаво висловилися підприємці в Одесі: "У них (чиновників – І.Б,) "розруха" в голові: "хтось займається бізнесом, а я тут за копійки сиджу".

Другий чинник – це високі бар’єри, які ставить влада перед підприємцями і які можна істотно "знизити" через хабарі. Чим вищий бар’єр, тим вигідніше зробити так, щоби корупційний шлях його подолання був вигідніший, ніж легальний шлях. У нас цих бар’єрів, каже Ляпіна, в 10 разів більше, ніж в цивілізованих кранах. Ляпіна вважає, що можуть ефективно працювати два напрямки: це знищення якомога більшої кількості бар’єрів, які в принципі суб’єктивно знищити не можна – наприклад, не може хто хоче займати певну ділянку, ясно що хтось буде приймати рішення. "Тому потрібно дуже чітко виписати: а) хто виділяє ділянку, б) у які терміни, в) які офіційні обмеження (щоб не було, що я не виділяю ділянку бо не хочу, без аргументів, насправді бо хабара не приніс). Знімаючи бар’єр, даючи підприємцю вільний доступ, ми знімаємо спосіб взяти з нього хабар".

Практично усі експерти наголошували на необхідності максимальної регламентації усіх процедур, що стосуються дозвільної та контрольно-наглядової діяльності.

Оксана Продан вважає, що головною перешкодою корупції в адміністративних органах має бути чітка детальна виписаність усіх процедур, що посадовець крок за кроком повинен робити в тій чи іншій ситуації. "Він не повинен мати права вибору, лише згідно з документом, якщо червоне – значить стояти, якщо зелене – значить іти, і все. І коли ми заберемо всі можливості у службовців особисто приймати якісь рішення, то вони повинні знати, що прийшов документ, він має форму, ми його заповнили, службовець отримав і він зобов’язаний наступний крок робити, так як в Америці step by step. Така процедура повинна бути виписана у службовців, він не повинен мати можливості вибирати, він повинен знати, що отак і все. Нема альтернативи – нема корупції. Проблема тут ще в тому, що адміністративні органи самі собі виписують механізми, вони самі під себе ці механізми регулюють. А важливо, щоб не самі посадовці писали для себе ці положення".

Аналогічну думку висловили й експерти з Черкас – "максимальне зменшення адміністративної функції, прийняття рішень за алгоритмом (так чи ні), а далі рішення приймає суд. Чиновник повинен бути усунутий від прийняття рішень" (Павло Карась); "впровадження систем управління наданням послуг, надання послуг має відбуватися по алгоритму з чітким розподілом відповідальності" (Оксана Кириченко).

Александра Кужель зазначила, що зараз за дорученням Уряду вона та очолюваний нею Державний комітет з підприємництва та питань регуляторної політики займається створенням єдиного реєстру адміністративних послуг, де усе й буде регламентовано.

Експерт Геннадій Рожков вважає, що корупції у сфері контрольної діяльності поменшає, якщо вона буде максимально регламентована. За результатами перевірки складається акт, у якому викладені усі проблемні питання, термін виконання та дата контрольної перевірки щодо виправлення порушень. У сфері санітарного нагляду, на його думку, вкрай необхідні систематизація об’єктів підприємницької діяльності та укладення "санітарного паспорту об’єкта", де будуть чітко і повно виписані усі санітарні вимоги до об’єкту ("аж до того, де має бути умивальник"). Цим має займатися департамент при Міністерстві охорони здоров’я. Усі об’єкти мають бути класифіковані за ступенем ризику і відповідно має бути регламентована періодичність перевірок: раз на місяць, раз на рік тощо.

Експерт Анатолий Ткачук наголосив на тому, що посадовець повинен нести відповідальність за підпис, який він ставить. Зокрема, він навів такий цікавий приклад, як посадовець може уникнути відповідальності – деякі чиновники при підпису погоджень додають: «за умови дотримання законодавства», і тоді у випадку суду він завжди може сказати: «Які до мене питания, я ж подписав «з дотриманням законодавства»? З такими «фокусами» треба боротися. На його думку, головними чинниками боротьби з корупцією має бути чітка професіоналізація державної служби, її незалежність, «щоб тебе депутати не могли товкти ногами, як хотіти обзивати, принижувати, заставляти приймати те чи інше рішення».

А для зменшення корупції у сфері надання адміністративних послуг треба, на думку Анатолія Ткачука, максимально скоротити кількість різноманітних довідок, які підприємець має збирати. Тут потрібний простий механізм. "Є система адміністративних органів, є людина, яка приходить в цю систему. і вона бере довідки не для себе, вона бере довідки в одному органі, щоб показати іншому. І отак вона ходить. Навіщо це, коли всі довідки мають ходити всередині органів дозвільної системи, і тоді тут не буде таких хабарів. Тоді у людини з дозвільною системою буде практично один контакт чи два. Це перша і дуже важлива річ. Друга річ - це зрозумілість правових норм в законах, щоб не було можливості їх читати по різному. Третє – підзаконні акти не повинні входити в суперечність з законами. На жаль, в нас це часто буває, коли адміністративні органи пишуть самі для себе інструкції, створюючи по суті паралельну систему законів. Цього не повинно бути".

Водночас і при обговоренні у фокус-групах, і у інтерв’ю з експертами раз по раз виникали теми, які виходять на рівень загального стану справ у державі, проблем політичних, які значною мірою спричиняють стан із корупцією у країні.

Експерти наголошували на тому, що корупція – багатогранне явище, я залежить не лише від діяльності їхніх установ, а й від більш загальних чинників. В’ячеслав Кузнєцов відніс до цих чинників "і сприйняття громадськістю факторів корупції, і наслідки притягнення до відповідальності за корупційні дії". Він вважає, що "найбільш дієвим заходом протидії корупції повинні стати виховання громадянина і створення таких умов, коли вчиняти корупційні діяння не буде потрібно платнику податків і не буде вигідно працівнику податкової служби".

Експерт Олександра Кужель наголошує на тому, що повинна буде конкретна відповідальність посадовців, які проводять перевірки: "Якщо ти "наїхав" на фірму і твої дані не підтвердилися, то будь добрий – компенсуй завдану шкоду"

Ксенія Ляпіна, коментуючи запропоновані заходи боротьби із корупцією, зазначила, що частина з них вже реалізована у законах. "Питання – змусити виконувати закони. На це питання нема відповіді. У нас влада не консолідована. Тому в низах корупціонер себе почуває комфортно, тому що він знає, що він гроші комусь принесе і десь «кришу» знайде".

Олександра Кужель вважає, що для ефективна боротьба з корупцією неможлива, доки не буде введена декларація не лише доходів, а й видатків посадовців.

А загалом важливу думку висловив експерт Юрій Ширко, що для успішної боротьби з корупцією потрібна політична воля, "і якщо буде жорстка політична воля подолати корупцію, вона буде подолана".

Обговорення на фокус-групах засвідчили, що, попри підтримку запропонованих заходів зменшення корупції, підприємці досить скептично висловилися щодо їхньої ефективності. Як сказав один підприємець з Одеси, "важно хворий помирає, а у нього питають, чи допоможе йому аспірин чи розтирання п’яток"...

Ще більш песимістично звучать слова підприємця зі Львова: "Ми можемо давати відповіді на запитання, але корупція в нашій державі – це справа системна, і проведенням фокус-груп, семінарів, ми нічого не змінимо. Відносно чинного законодавства, то я переконаний, що того законодавства, яке є, його достатньо, щоб воно якимось чином виконувалось, але сидять чиновники, які пов’язані між собою корупційним вузлом. От у нас це Зварич, але Зварич є не лише в судовій системі, а є і в правоохоронних органах, є в адміністративній, системі місцевого самоврядування. І ми не можемо нарікати на якогось Ющенка, бо тут ціла система, і з нею боротись неможливо. Ми теж не можемо, бо ми не маємо важелів, не маємо ресурсів, система зацікавлена, вона як матриця, зацікавлена в відтворенні. Треба в цю систему якийсь вірус занести".


3. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ У СФЕРІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ НАСЕЛЕННЮ ТА ПІДПРИЄМЦЯМ ТА СТАВЛЕННЯ ДО ПРОПОЗИЦІЙ ЩОДО ЗМЕНШЕННЯ ЦИХ РИЗИКІВ

Отримання адміністративних послуг, як показали результати опитування населення (табл..2.1), стосується значної кількості людей: за останні 12 місяців 36% населення довелося звертатися до органів влади для отримання різноманітних довідок, дозволів, оформлення субсидій, пенсій тощо. Серед підприємців цей відсоток набагато вищий, що цілком зрозуміло, бо їм постійно доводиться звертатися до адміністративних органів за відповідними послугами.


Таблиця 2.1

Чи доводилося Вам за останнi 12 мiсяцiв звертатися до органiв влади для отримання певних послуг (отримання довiдок, дозволiв, оформлення субсидiй, пенсiй тощо)?

Чи доводилося протягом 12 місяців звертатися за послугами? Населення України Підприємці
Так 35.9 90.9
Нi 64.1 9.1

Наданими послугами та обслуговуванням у більшості своїм залишилися не задоволеними ані населення (40% переважно або повністю задоволені, 54% - переважно або повністю не задоволені), ані підприємці (40% переважно або повністю задоволені, 54% повністю чи переважно не задоволені).


Таблиця 2.2

Якщо Вам доводилося звертатися до органiв влади за певними послугами (рiшеннями),   чи   залишилися   Ви   задоволеними   обслуговуванням   та   наданими   послугами   (прийнятними   рiшеннями)?

Населення України Підприємці
Так, повнiстю задоволений 9.0 6.1
Переважно задоволений 31.1 34.1
Переважно не задоволений 32.7 38.0
Зовсiм не задоволений 21.8 15.6
Важко сказати 5.4 6.1

Водночас, як видно з таблиці 2.2, де порівнюють відповіді щодо рівня задоволеності населення та підприємців наданням адміністративних послуг, у населення більше виражене повне незадоволення ("зовсім не задоволений" – 22% серед населення та 16% серед підприємців).

В опитуванні було запитання, призначене для з’ясування того, чим саме не задоволені люди при отриманні адміністративних послуг. Таблиця 2.3 красномовно свідчить, які незручності відчувають люди при отриманні адміністративних послуг в наших установах.


Таблиця 2.3

Якщо ви залишилися  не  задоволеними наданням послуг, то чим саме? (результати ранжовані за відповідями підприємців)

% до населення, яке зверталося за послугами і залишилися не задоволеними % до тих підприємців, які зверталися за послугами і залишилися не задоволеними
Нiхто чiтко не пояснив, якi саме документи були потрiбнi, тому довелося ходити кiлька разiв 48.7 57.6
Були великi черги 58.1 56.0
Справа тяглася надто довго 24.6 50.2
Малi або незручнi часи прийому 20.2 40.7
Довелося ходити по багатьох iнших iнстанцiях (органах влади, кабiнетах) 25.1 37.4
Довелося купувати бланки 15.4 37.4
Примiщення було тiсним, нiде було сiсти, не було туалету 33.5 35.0
Довелося оплачувати якiсь "додатковi послуги" (iнформацiйнi, за термiновiсть тощо) 12.8 35.0
Посадовi особи поводилися грубо 17.3 33.7
Була вiдсутня необхiдна для отримання послуги iнформацiя та зразки заповнення документов 13.9 32.9
Чиновники вимагали додаткових документiв, не передбачених законом 5.8 29.2
Довелося дати хабара 11.3 23.9
Менi вiдмовили, не пояснивши чому саме 5.8 12.8
З мене вимагали хабара 7.6 11.9
Інше 1.3 3.7

Побутові незручності майже однаково відзначили і населення, і підприємці – відсутність необхідної інформації щодо потрібних документів, великі черги, тіснява у приміщеннях, коли нема де сісти і часто немає туалету. Водночас з таблиці добре видно, що підприємці відзначають набагато більше незручностей, ніж населення. Це пов’язано, по-перше, з тим, що їм доводиться значно частіше звертатися за послугами, ніж пересічним українцям, по-друге, від надання чи ненадання, своєчасного чи несвоєчасного надання послуги у підприємця часто залежить успішність його бізнесу, а подекуди саме його існування. Тому такі "незручності", як тяганина, малі часи прийому, відсутність необхідної для отримання послуги інформації та вимагання документів, не передбачених законом, підприємці зазначають значно більше, ніж населення. До того ж, підприємці є більш платоспроможною соціальною групою, ніж більшість населення, тому, очевидно, з них більше вимагають оплати різноманітних "додаткових послуг". Та й хабарів підприємці, не задоволені наданням послуг, давали удвічі більше, ніж населення. Звернемо увагу на такий цікавий факт: дачу хабарів відзначило удвічі більше підприємців, ніж вимагання хабара. З цього можна зробити висновок, що, принаймні половина підприємців при отриманні послуг давала хабарі з власної ініціативи.

Цікаво розглянути, які явища при отриманні послуг викликають найбільше незадоволення, на рівні "зовсім не задоволений". Серед населення найбільше незадоволення (72%) висловили ті, від кого вимагали хабара, кому відмовили, не пояснивши причини (50%), від кого вимагали документи, не передбачені законом (55%). А от щодо побутових незручностей населення було не задоволене "переважно". А от серед підприємців підвищену схильність до різких оцінок "зовсім не задоволений" наданням послуг висловили лише ті (48%), кому було відмовлено без пояснення причин.

В опитуванні населенню ставилося запитання, чи   було   б   краще   для   зменшення   ризику   вимагання   посадовцями   хабарів  (очікування   подарунків),   якби   звернення   громадян   до   органів   влади   здійснювалися   не   через   "особистий   прийом",   а   у   вiдправленнi   документiв   поштою   чи   здачi  документів у «єдине вікно»?

В цілому слід сказати, що люди загалом скептично поставилися до запропонованої новації або не надто розуміють її значення: як видно з таблиці 2.4 відповіді тих, хто не звертався за отриманням адміністративних послуг та тих, хто звертався майже не відрізняються. Більше того, як виявилося, нововведення найбільше (30%) підтримують ті, хто був задоволений наданням адміністративних послуг. А от серед тих, хто був повністю не задоволений, запропоноване нововведення підтримали лише 13%, натомість 35% зійшлися на тому, що "це не має сенсу, бо хабарництву нiщо не завадить". І навіть серед найбільш "обурених" – тих, з кого вимагали хабара, підтримали запропонований захід 17%, а 38% теж схильні вважати, що "хабарництву ніщо не завадить". А от серед тих, кому хабара таки довелося дати, 30% погодилися, що з чиновниками при надання адміністративних послуг краще не спілкуватися особисто, хоча й серед них істотно виражена та ж сама думка, що хабарництву все рівно ніщо не завадить (так вважають 30% тих, хто давав хабарі).


Таблиця 2. 4

Як  Ви  вважаєте,  чи  було б краще  для  зменшення  ризику вимагання  посадовцями хабарiв  (очiкування   подарункiв),  якщо  звернення громадян  до  органiв  влади  буде   здiйснюватися  не  через  "особистий   прийом" (вiзит),  а  у  вiдправленнi  документiв   поштою  чи здачi  документів у «єдине вікно»?

Ті, хто звертався за наданням послуг Ті, хто не звертався за наданням послуг
Думаю, це було б краще 22.1 20.3
Було б також добре, якби i вiдповiдь (документи) надсилалися громадянам поштою 8.4 7.3
Можливо, це могло б зменшити хабарництво, але для громадян це не дуже зручно 11.2 12.1
Це працюватиме за умови забезпечення доступної та повної iнформацiї про порядок надання послуг та наявностi консультативної допомоги 16.2 12.2
Це не має сенсу, бо хабарництву нiщо не завадить 24.6 20.3
Цiлком довiряю iснуючiй системi 1.4 1.7
Важко сказати 18.8 28.2

З усього цього можна зробити висновок, що в населенні глибоко сидить переконання, що усе безнадійно запущено і щось змінити дуже важко. Тому для успішного втілення будь-яких новацій треба роз’яснювати людям, як ця новація працюватиме на їхню користь, а, головне - показувати "success stories", позитивні результати там, де вони є.

В опитуванні підприємців значна частина питань була присвячена з’ясуванню їхнього ставлення до заходів, які могли б зменшити ризик корупції у сфері надання адміністративних послуг.

Перш за все підприємців спитали: чи   складно   їм   зрозумiти,   якi   функцiї   виконують   рiзнi   адмiнiстративнi   органи   i   до   кого   саме   слiд   звертатися   за   наданням   певної   послуги? Лише 22% підприємців зазначили, що ніяких складнощів у такому розумінні у них немає, 23% відповіли, що зрозуміли це дуже складно, а переважала відповідь, що "це зрозуміти складно, аоле цілком можливо" (55%). Врахуймо, що у нашому опитуванні у підприємців був більш високий, ніж у підприємців в цілому освітній ценз (78% з вищою освітою і ще 17% - середньою спеціальною), скільки сам складний характер питань, які ставилися, вимагав відповідного рівня для їх розуміння та осмислених відповідей.

У дослідження підприємцям пропонувалося визначити міру ризику від різних ситуацій, які існують чи виникають під час надання адміністративних послуг. Оцінки варіювалися як максимальний – "корупційний ризик існує, і дуже великий", середній – "корупційний ризик існує, хоч і незначний" та відчутність ризику – "насправді корупційного ризику у цьому немає". Таблиця 2.6 показує співвідносність корупційних ризиків у різних ситуаціях та обставинах надання адміністративних послуг.


Таблиця 2.5

Оцінка підприємцями міри корупційних ризиків у різних ситуаціях надання адміністративних послуг

Ситуація Ризик дуже великий Ризик є, але незначний Ризику немає Важко сказати
Дуже високі корупційні ризики
Загальна   складнiсть   процедури  багатьох   адмiнiстративних   послуг 68.9 22.0 2.5 6.6
Необгрунтованi   великi   строки   надання   окремих   адмiнiстративних   послуг   (видачi   довiдок,   узгоджень   тощо) 66.0 24.6 1.8 7.7
Високі корупційні ризики
Вiдсутність   (чи   не   достатність)   iнформацiї   про   процедуру   надання   адмiнiстративної   послуги 54.6 31.4 5.4 8.7
Обмежений   доступ   до   адмiнiстративного   органу,   що   надає   послуги   (обмежений   час   прийому,   черги   тощо) 54.3 31.3 7.0 7.5
Пiдприємець   не   має   доступу   до   матерiалiв   про   хiд   його   справи 53.1 27.2 4.0 15.7
Особисте   спiлкування   пiдприємця   та   посадової   особи,   яка   надає   адмiнiстративнi   послуги 53.0 32.8 7.5 6.8
Середні корупційні ризики
Встановлення   додаткових   платежiв   та   "платних   послуг" 45.8 31.5 11.5 11.5
"Монополiзм"   у   наданнi   адмiнiстративних   послуг,   необхідність   звертатися   за   послугою   у   один-єдиний   орган 45.1 28.1 10.0 16.8

Як видно з вищенаведеної таблиці, найбільші корупційні ризики підприємці вбачають у загальній складності багатьох адміністративних процедур та у необґрунтовано великих строках їх надання. І це зрозуміло, бо у ситуаціях, коли підприємці не розуміють, у які саме інстанції і як їм треба звертатися чи коли їхня справа тягнеться неприпустимо довго, висока вірогідність того, що знайдуться чиновники, які за хабара візьмуться "допомогти".

Найменші корупційні ризики, як це не парадоксально, підприємці вбачають у встановленні додаткових платежів та "платних послуг" та у монополізмі у наданні послуг – майже третина опитаних вважає, що тут ризик незначний.

Загалом оцінки ступеня ризику підприємцями у різних ситуаціях та обставинах надання послуг спонукає до такого висновку: на нашу думку, головним критерієм виступає не так ризик необхідності давати хабарі, як ступінь перешкоди у підприємницькій діяльності. Адже очевидно, що вихідною ситуацією для виникнення корупційного ризику є особистий контакт підприємця із посадовцем, який надає послугу. Водночас цей ризик як дуже великий позначили 52% опитаних підприємців, а 33% - як незначний. Імовірно, що особисті контакти дозволяють підприємцям "домовитися" і домогтися своїх цілей і подолати перешкоди для своєї діяльності. З іншого боку, сама необхідність особистих зустрічей з посадовцями неминуче виникає за обставин, які підприємці оцінили як "дуже великий ризик" – коли незрозуміла сама процедура надання послуг чи коли справа тягнеться надзвичайно довго, а певних, чітко зафіксованих термінів для розгляду справи немає.

Забігаючи наперед, зазначимо, що в опитуванні підприємці підтримали практично усі пропозиції, які їм пропонували оцінити у дослідженні, щоправда, різною мірою – деякі переконливою більшістю, деякі – лише з невеликою перевагою. Окрім того, на фокус-групах підприємці заповнювали невелику анкету, де висловлювали своє ставлення до заходів, що пропонувалися і які далі обговорювалися під час дискусії. Найбільш важливі результати цих обговорень подані у коментарях до кожної з обговорюваної пропозицій.

Отже, почнемо з тих ризиків, які підприємці вважають найбільш серйозними.

Загальна складність процедур багатьох адміністративних послуг

У складності процедур багатьох адміністративних послуг вбачають великий корупційний ризик 69% опитаних підприємців, 22% вважають цей ризик незначним і лише 2.5% не бачать ніякого ризику для виникнення корупції. Щоправда, дискусії на фокус-групах показали, що підприємці розуміють це питання більш широко, ніж просто складність самих процедур; йдеться про "складність" не так самої процедури, як про "зараженість" корупцією усього процесу отримання підприємцями адміністративних послуг та про складність взаємодії підприємців з чиновниками.

У таблиці 2.6 наведене ставлення підприємців до тих заходів, які пропонуються для зменшення корупції при надання адміністративних послуг.


Таблиця 2.6

Ризик корупції у складності процедур багатьох адміністративних послуг: які пропозиції можуть зменшити цей ризик?

Пропозиція Підтримую Не підтримую Важко сказати
Спрощення процедури надання адміністративних послуг шляхом впровадження принципу "єдиного вікна" 78.2 4.8 17.0
Скорочення кількості інстанцій, які слід пройти для отримання послуги 94.7 1.8 3.5
Поширення "повідомного" принципу, коли підприємцю достатньо лише повідомити органи влади намір здійснювати діяльність 69.9 8.6 21.5
Впровадження принципу "мовчазної згоди": якщо протягом певного часу не отримано відмову, питання вважається вирішеним позитивно 46.9 24.2 28.8

Як видно з наведених результатів опитування, майже усі підприємці згодні із необхідністю скорочення інстанцій, які слід пройти для отримання послуги, великою підтримкою користується пропозиція щодо впровадження принципу "єдиного вікна" за "повідомного" принципу здійснення підприємницької діяльності і значно менше підтримки було висловлено принципу "мовчазної згоди".

Впровадження принципу "єдиного вікна" підтримали усі експерти, вважаючи це одним із ключових. Заходів у подоланні корупції у сфері надання адміністративних послуг.

Ксенія Ляпина взагалі вважає, що у подолання корупції у сфері надання адміністративних послуг "пріоритет №1 – це єдині офіси з дуже чіткою формальною структурою роботи. Такі офіси теоретично передбачено, є адміністратор, що має функцію нагляду за підприємцем і органами. На практиці буквально до 5 прикладів по всій Україні, де "єдині вікна" працюють. Інші – номінальні, тобто табличку поставив "єдиний офіс", а сидить тьотя, яка працює у іншому відділі, але вважається, що вона ще і займає посаду адміністратора. Вона абсолютно нічого не робить, але папір – звіт іде. По Україні таких офісів на папері десь 600, але реально працюють ці офіси лише в деяких містах, де сильний мер і бере це під особистий патронат. І це вже так 2 роки. Висновок: за 2 роки ми не просунулися в перед. Чому? Тому що дали добровільну можливість, коли можна або прямо отримувати дозвіл, або через єдиний офіс. Підприємець боїться єдиного офісу, думає що там може бути хабар. І адміністративні органи роблять "страйк" – ви хочете через єдиний офіс – ми вам будемо відмовляти по 100 разів по не зрозумілих причинах. Для чого? Щоб ти прийшов прямо. Доки є можливість вибору - так і буде. Моя пропозиція законодавча була в тому, щоб послуги надавалися тільки через єдиний офіс".

Експерт Оксана Продан, підтримуючи пропозицію отримання адміністративних послуг через "єдине вікно", вважає, що це матиме сенс лише тоді, коли адміністратором у такому "вікні" буде кваліфікований фахівець, який зможе оцінити якість усіх документів, що надаватимуться, їх відповідність вимогам. "Необхідно. щоб представник у єдиному вікні був такий, який має певні повноваження і може одразу оцінити пакет документів, що ми і намагаємося робити. Тому що в нас відбувається ситуація, коли люди подають документи, а потім через тиждень вони приходять і їм кажуть, що у вас цього не вистачає, того… Тобто, людина вже при подачі документів повинна повчити, як належним чином все оформити і тоді процес піде. Тобто, те, що в мене отримали документи гарантує їх розгляд – саме так повинно бути для єдиного центру".

Експерт Олександра Кужель вважає, що потрібна постанова щодо "єдиних вікон", щоб була виписана відповідальність органів місцевої та виконавчої влади з переліком тих дозволів, які вони повинні видавати через "єдині вікна".

Деякі експерти підтримали принцип "єдиного вікна" з певними застереженнями. Так, двоє з трьох черкаських експертів погодилися на "єдине вікно" лише за умови "створення ефективних умов функціонування "єдиного вікна". Анатолій Ткачук, підтримавши цей принцип загалом, вважає, що це – "не панацея" і що можуть бути виключення з цього принципу, наприклад – видача дозволів на будівництво. Експерт Павло Афанасьєв зауважив, що у підприємця має бути право вибору, де йому швидше – через "єдине вікно" чи через звичайні дозвільні інстанції, бо дозвільні центри працюють не кожного дня, там черги, на "єдині вікна" не передбачені штати, там чергують по черзі співробітники.. Іноді там сидить дівчинка, яка не знає досконально усі питання. У деяких районах існують так звані "бігунки", тоді "єдине вікно" перетворюється на фікцію. І якщо підприємець звертається за дозволом у відповідні інстанції, а не у "єдине вікно", то він має таке право, бо ніхто не відміняв Закон про звернення громадян.

На фокус-групових обговореннях пропозиція "єдиного вікна" знайшла практично одностайну підтримку у Львові та Дніпропетровську, а от у Одесі, Києві та Харкові думки поділилися. В основному неприйняття принципу "єдиного вікна" зумовлене практикою реалізації.

У Львові підприємці уточнили, що єдине вікно має вирішувати питання, а не приймати документи, "бо потім ідеш до кожного, хто дає дозвіл, щоб вирішити питання. Ще й маєш контролювати, щоб документи дійшли до потрібної людини".

У Харкові підприємці казали, що люди займали черги у "єдине вікно" з ночі. "До появи "єдиного вікна" усе відбувалося зрозіміло, у виконкомі. Потім зробили "єдине вікно", і треба було поміняти свідоцтво. Коли мій бухгалтер подивилася на ті черги, які займають з ночі, то ми знайшли знайомих цього "єдиного вікна" і гроші усе вирішили". Очевидно, дійшли висновку підприємці, що "єдиних вікон" потрібно мали достатньо, щоб не виникали величезні черги, які стимулюють хабарі.

В Одесі підприємці теж казали, що "єдине вікно" не працює, хоча задумувалося нормально. "Треба так як в Америці: мій товариш пішов реєструвати фірму, заплатив 250 доларів, через 2 години забрав пакет усіх документів, його спитали, скільки людей він хоче працевлаштувати, він сказав, що 2-3, так йому іще й спасибі сказали". Висновок одеситів: "по єдиному вікну" усе повинно бути виписане чітко – під "ключ", якщо цього не буде, то усе марно. До того ж, там працює дві норми – "єдине вікно" і добровільність, а якщо діє дві норми, то не спрацьовує жодна".

Принцип "мовчазної згоди" (якщо протягом певного часу не отримано відмову, питання вважається вирішеним позитивно) викликав радше не заперечення, а недовіру підприємців, оскільки дехто вважає його "ненадійним", бо краще таки мали дозвіл на руках, адже невідомо, може, документ з відмовою загубився, а підприємець вважає, що йому дозволили. Як було сказано на фокус-групі у Києві: "Приходить інший підприємець і каже, вибач, але у мене є дозвіл. А що у мене? "Мовчання"?"

А от у діяльності податкових органів, як зазначив експерт В’ячеслав Кузнєцов, принцип "мовчазної згоди" вже реалізовано при оскарженні платником податків податкових повідомлень – рішень щодо застосування штрафних санкцій. В разі ненадання відповіді податковим органом у встановлені терміни, оскарження платником вважається автоматично задоволеним на користь платника податків.

Необгрунтованi   великi   строки   надання   окремих   адмiнiстративних   послуг

Необґрунтовано великі строки надання окремих адміністративних послуг підприємці віднесли до чиннику дуже високого ступеня ризику. І це зрозуміло – підприємцям, як правило, слід вирішувати свої питання швидко, і якщо питання тягнеться задовго, то вони, як правило, "стимулюють" його пришвидшення.

Експерт Ксенія Ляпіна каже, що що ризик через необґрунтовані великі строки надання послуг існує ще й тому, що далеко не всі послуги мають формальний строк. Тому вона підтримує пропозицію, що треба встановити на законодавчому рівні чіткі строки надання послуг. Усі інші пропозиції, вважає вона, й так передбачені законом, але не виконуються.

Таку ж думку висловила й експерт Олександра Кужель. Вона вважає, що не так важливо, які строки – великі чи маленькі, головне – щоб вони були чітко встановлені і щоб за порушення цих строків була відповідальність. Термін для надання кожної послуги повинен бути прорахований.

Експерт Оксана Продан підтримує встановлення чіткої відповідальності за недотримання строків. Вона каже, що "у Верховній Раді поданий регуляторний Акт, який системно увібрав в себе те, що ми давно хотіли зробити". Зараз по закону про Держслужбу, в них немає взагалі ніякої дисциплінарності, як дивно. Ми проаналізували практику ЄЕП – там використовують штраф. Ми подали таку пропозицію (№3429) доповнити закон про Державну службу штрафами. Ми запропонували штраф від 10 до 30% заробітної плати, який призначається керівником і звільнення з роботи. Це відповідає сучасному європейському законодавству". Підкреслили значення відповідальності за порушення строків і усі троє експертів з Черкас.

Водночас експерт В’ячеслав Кузнєцов вважає, що питання дотримання строків вже відрегульовані законом, а відповідальність посадових осіб за недотримання вимог щодо розгляду звернень громадян вже передбачено статтею 24 Закону України "Про звернення громадян". Експерт Анатолій Ткачук теж вважає, що насправді майже в усіх випадках законом чи інструкціями встановлено термін розгляду справи, і якщо вони не дотримуються, то причина – це "наглість людей, які працюють у службах". Окрім того, суперечності виникають ще й тому, що строк у місяць встановлено у межах загального терміну, але за цей час треба зробити кілька погоджень. І хоча закон передбачає можливість паралельної подачі документів, але місцеві керівники встановлюють послідовний порядок, от і виходить не місяць, а може бути й рік. Водночас Анатолій Ткачук вважає, що стосовно різних видів підприємницької діяльності повинні бути диференційовані строки видачі дозволів. Зокрема, щодо дозволів на будівництво терміну у місяць для вивчення питання явно недостатньо. А експерт з Черкас Ксенія Кириченко не погодилася з формулюванням "необґрунтовано великі" строки, вважаючи, що такого не буває – "мені такі не траплялися".

Серед запропонованих заходів зменшення корупції безумовну підтримку підприємців дістали встановлення на законодавчому рівні чітких строків надання послуг та встановлення відповідальності за недотримання строків та передбачення заохочень для посадових осіб, які дотримують ці строки. Меншим числом, але була підтримана пропозиція встановити обов’язок органам адміністрації надавати відповідь поштою, а щодо встановлення прискорених процедур думки поділилися.


Таблиця 2.7

Ризик  корупцiї через необгрунтованi великi строки  надання окремих адмiнiстративних послуг (видачi   довiдок,   узгоджень   тощо).  Чи пiдтримуєте Ви наступнi пропозицiї, якi можуть зменшити ризик корупцiї?

Пропозиція Підтримую Не підтримую Важко сказати
Встановлення на законодавчому рівні чітких строків надання послуг 94.1 1.0 4.8
Встановлення відповідальності за недотримання строків та передбачення заохочень для посадових осіб, які дотримують ці строки 87.3 3.3 9.4
Встановлення обов’язку органам адміністрації надавати відповідь поштою 55.7 12.5 31.8
Встановлення прискорених процедур за додаткову плату 47.3 35.7 17.0

Питання строків надання адміністративних послуг викликало жваву дискусію на усіх фокус-групах. Підприємці висловили пропозицію, що при здачі документів поряд з штампом, де позначена дата прийому документів, слід ставити штамп, коли буде строк видачі (фокус-група у Києві).

Говорилося, що й офіційні строки часто-густо затягнуті, бо максимальний строк місяць – це забагато, оскільки зазвичай будь-які документи й оформлюють, орієнтуючись на максимально припустимий термін (фокус-група в Одесі).

Крім того, підприємці вважають неправильним, що самі ці строки встановлюють часто-густо не на законодавчому рівні, а довільно указами самих тих органів, які видають дозволи. А для чиновників, які надають послуги, зазвичай "вищий закон" – не закон, а вказівки свого безпосереднього начальника (фокус-групи в Києві та Одесі).

Безумовно була підтримана на фокус-групових обговореннях пропозиція покарання за недотримання строків надання послуги, єдина дискусія, яка була – кого карати: безпосереднього виконавця чи керівника адміністративного органу?

Обговорення пропозиції встановити обов’язок органам адміністрації надавати відповідь поштою показало, що люди таким "безконтактним" формам повідомлення не довіряють. "Пошта небезпечна. Коли я був держслужбовцем, так спеціально затягувалися терміни розгляду тому, що сотні листів лежали невідправленими" (фокус-група у Києві); "Тут велика роль людського фактору: віддали пошту секретарці, вона конверт поклала, а відправити просто забула. А строк іде.." (фокус-група у Харкові).

Окрім того, з власної практики підприємці знають, що на заказні листи у адміністративних органах немає коштів, а прості листи іноді або не доходять, або потім важко довести, що їх взагалі не надсилали. Не підтримали пропозицію встановлення обов’язку давати відповідь поштою і двоє експертів з Черкас.

Стосовно встановлення прискорених послуг за додаткову плату, то думки поділилися і в опитуванні, і на фокус-групових обговореннях. Одні підприємці підтримали цю пропозиції, аргументуючи це тим, що все рівно за прискорення справи доводиться платити, а іноді таке прискорення життєво важливе для підприємця, і краще платити не хабара, а офіційну плату до бюджету. Інші підприємці вважають, що у разу дозволу додаткової плати за прискорення послуг звичайні терміни будуть настільки затягуватися, що безкоштовні послуги зникнуть як такі, змушуючи усіх підприємців платити за "прискорення". І взагалі не зрозуміло, чому треба платити за надання послуг в державні органи, які існують за рахунок платників податків? Хіба ці "прискорені" послуги чиновники роблять у неробочий час?

А от експерт Оксана Продан підтримує встановлення прискорених процедур за додаткову плату. Але строк виконання "звичайної" процедури повинен бути обґрунтований, тоді буде зрозуміло, скільки вимагає "нормальна" процедура, а скільки – прискорена". На користь встановлення плати за прискорення процедури надання послуг висловилася і експерт Олександра Кужель ("якщо ти хочеш швидше, то ти за це доплачуєш"), а також усі троє експертів з Черкас.

Обмежеий   доступ   до   адмiнiстративного   органу,   що   надає   послуги

Обмежений   доступ   до   адмiнiстративного   органу,   що   надає   послуги (обмежений час прийому, черги тощо) підприємці віднесли до чиннику високого ризику. А експерт Ксенія Ляпіна – до дуже високого.  

Фокус-група у Києві: "Для того, щоб просто оформити підприємство, якщо усе законно, без корупції – необхідно приїздити у 4-5 ранку, і вже з’являється список. Якщо ти не в десятці – не факт, що потрапиш на прийом. Якщо ти у двадцятці – скоріше за все, не потрапиш. Начебто приймають багато інспекторів, але і черга повинна рухатися, але звідкілясь з’являються незрозумілі люди, які невідомо звідки заходять, але виходять із звичайного входу. Я так розумію – це просто люди, які платять гроші і оформлюються швидко. Ні для кого не секрет, що є фірми, які оформлюють за кілька днів. І робиться усе, щоб ти розізлився, плюнув, подзвонив і сказав: я готовий заплатити грошей – оформлюйте мені".

Підприємці розповідали чимало історій, які свідчать не лише про хабарництво та корупцію, а й просто про те, наскільки зневажливо і безвідповідально у офіційних інстанціях ставляться до людей. "Приходиш у прийомний день – нема людини. Де? У відпустці. А хто замість неї? А нікого. Люди стоять вже до начальника, там вже 10 чоловік. А він і сам не радий..." (фокус-група з Харкова).

Усі заходи, що були запропоновані, аби зменшити ризик корупції, спричинений обмеженим доступом до адміністративного органу, були підтримані і в опитуванні підприємців (табл.2.8), і на фокус-групах.


Таблиця 2.8

Ризик  корупцiї  в  обмеженому доступi до адмiнiстративного органу, що надає послуги   (обмежений час  прийому, черги тощо): чи підтримуються наступні пропозиції, які можуть зменшити цей ризик?

Пропозиція Підтримую Не підтримую Важко сказати
Удосконалення особистого прийому в органах влади шляхом запровадження "електронної черги" 70.5 7.6 21.9
Створення належних побутових умов в приміщеннях, призначених для особистого прийому 71.5 5.5 22.9
Вирішення проблеми доступності усіх необхідних бланків 84.2 1.8 14.0

Додатково усіма було запропоновано – значне розширення часу роботи органів, що надають адміністративні послуги, з огляду на реальні потреби громадян: "Щоб всі 5 днів були прийомні, я от не розумію, чому у нас архітектор приймає тільки в понеділок в першій половині дня, і в п’ятницю в другій половині. Таке може бути з вищими чиновниками, які мають наради всілякі і так далі, а середнього рангу чиновники мають завжди приймати" (Фокус-група зі Львова).

Впровадження електронних черг було підтримано підприємцями при фокус-групових обговореннях. При цьому посилалися (у Харкові) на позитивний досвід впровадження таких черг – наприклад, у фірмі "Київстар", в Укрсоцбанку. Водночас очевидно, позитивні посилання стосуються комерційних структур. Був наведений і негативний досвід впровадження електронної черги – на Головпоштамті у Києві (фокус-група з Києва). Там деякі особи понабирали по 10 талончиків і стали їх продавати. Проте ж хтось із співробітників продав 10 талончиків в одні руки?

Очевидно, що навіть у разі, коли у найближчий час у бюджетах не буде грошей на впровадження електронних черг, то з чергами усе рівно слід щось робити, оскільки вони не лише є живильним грунтом для отримання хабарів, а й мають більш далекі наслідки, формуючи у людей відчуття відчуження від держави. Експерт Олександра Кужель вважає, що розгрузити черги можна буде за рахунок впровадження не-особистих форм спілкування підприємців із адміністративними органами.

Питання створення належних побутових умов в приміщеннях, призначених для особистого прийому та доступності необхідних бланків підприємці розглядали радше як питання зручностей чи незручностей, ніж як корупційний ризик. Так само й черкаські експерти зазначили, що створення побутових умов не є фактором зменшення ризику корупції.

На фокус-групах було підняте й ганебне питання про "службові" туалети, які призначені лише для працівників установи., а не для відвідувачів, що дуже красномовно показує, як ставляться до громадян України у державних органах влади.

Щодо доступності бланків, підприємці вважають, що його можна вирішити просто – якщо усі необхідні бланки будуть на сайтах, звідки їх можна буде скачувати.

Водночас опитування експертів виявило, що у деяких сферах надання адміністративних послуг – там, де бланк є формою суворої звітності (наприклад, засвідчує право на власність) питання наявності необхідних бланків може стати джерелом великої корупції. Експерт Анатолий Ткачук розповів, як протягом двох років були у дефіциті бланки на право власності на землю і це було непробивним бар’єром для тисяч людей України, які придбали земельні ділянки: "Нема бланку – нема акту, нема акту – нема права на земельну ділянку, ти не можеш вести бізнес". Цей факт – коли "зникли" бланки актів на землю наводила і експерт Олександра Кужель.

Особисте спілкування підприємця та особи, яка надає адміністративні послуги

Чинник особистого спілкування підприємця з чиновником 53% підприємців віднесли до чиннику дуже великого корупційного ризику, 27% - до незначного, а 7% вважають, що його нема. У тому, що особисте спілкування чиновника і підприємця провокує ризик корупції, згодилися й усі експерти. "Це очевидно, - сказав Анатолій Ткачук, - чим менший контакт, ти краще. Мінімум контакту".

Не усі запропоновані пропозиції для усунення ризику особистого спілкування підприємця з чиновником знайшли підтримку у підприємців (табл..2.9)


Таблиця 2.9

Ризик корупції у особистому спілкуванні підприємця і посадової особи: які пропозиції можуть зменшити цей ризик?

Пропозиція Підтримують Не підтримують Важко сказати
Використання різних видів зв’язку для замовлення і отримання послуг (пошта, електронна пошта, факс, телефон) 77.5 6.1 16.5
Використання Інтернету для замовлення послуг та консультування, належне заповнення офіційних веб-сайтів 74.7 8.6 16.7
Створення "універсамів послуг" – єдиного офісу, де можна отримати усі адміністративні послуги 84.5 5.3 10.2
Поділ приміщень адміністративних органів на "відкриті зони" для усіх громадян і закриті для роботи службовців 39.4 29.7 30.9
Переміщення державних службовців з однієї посади на іншу, щоб він не надто "зростався" з місцем 41.4 23.9 32.4

Не усі запропоновані пропозиції для усунення ризику особистого спілкування підприємця з чиновником знайшли підтримку у підприємців. Однозначно були підтримані усі безособові форми зв’язку для замовлення і отримання послуг та для консультування - пошта, електронна пошта, факс, телефон. Особливо було підкреслене належне заповнення офіційних веб-сайтів. Але для того, щоб безособові форми замовлення і отримання послуг діяли, потрібна дуже детально виписана, проста і зручна процедура. До цього експерт Олександра Кужель ще пропонує право підприємця здавати документи з електронним підписом.

Особливу позицію висловили експерти з Черкас, які підтримали пропозицію належного наповнення веб-сайтів і не підтримали замовлення і отримання послуг через різні види безособового зв’язку, вважаючи, що це нереально, бо потребує докорінної зміни усієї системи надання адміністративних послуг

На фокус-групах говорилося і про те, що у разі реалізації цих заходів можна буде скоротити кількість чиновників - "замість ста чиновників, які приймають чергу, можна залишити одного, який працює з комп’ютером" (фокус-група зі Львова).

Підприємці в усіх містах скаржилися на те, що часто їм доводиться їздити в установи для того, щоб отримати консультацію, бо по телефону їм часто відмовляються дати довідку. "Треба зобов’язати усі організації давати довідки та консультації по телефону, як це робить податкова, а то я дзвоню та питаю, а мені кажуть, що "довідок не даємо", приїжджайте, і тут усе розкажемо" (Фокус-група з Одеси)

Була підтримана на фокус-групових обговореннях і пропозиція щодо створення "універсамів послуг" – єдиного офісу, де можна отримати усі адміністративні послуги. Один київський підприємець, навів як приклад Молдову: "Там отримують державне свідоцтво про реєстрацію підприємства. Іде людина у спеціальний офіс, заповнює формуляр, подає копію свідоцтва про реєстрацію та оригінал, заповнює анкету, чим він займається, сплачує державне мито мрямо на місці і через певний час отримує усі дозвільні документи. І усе. Без міліції, без нічого, без головного болю. Називається це міністерство інформаційного розвитку".

Не була підтримана на фокус-групових обговореннях пропозиція щодо поділу приміщень адміністративних органів на "відкриті зони" для усіх громадян і закриті для роботи службовців. По-перше, через те, що перепланування потребуватиме значних коштів, по-друге, учасники фокус-групового обговорення вважають, що такий поділ приміщень не завадить корупції: "хабарі можна давати і вдома. І на полюванні, і у кафе, навіть у транспорті" (учасник фокус-групи з Дніпропетровська). А на фокус-групі з Харкова навіть висловилися, що "закрита зона" – це спеціально для того, щоб там давати хабарі.

Оксана Продан теж скептично ставиться до такого поділу приміщень. Вона розказала, що такий досвід вже є - на прикладі митниць. "Тобто робили таке єдине вікно, і теж всі нові митниці, які робилися з 2005 року відкриті для того, щоб представники всіх відділів заходили, все видно. Але все це начебто видно, тому що хто хоче – то і виходить домовлятися. Тож в принципі, воно не допомагає. Коли ми це робили, я була серед тих людей, що впроваджували цей механізм, здавалося б, що це допоможе, виявилося, що ні. Не допомагає навіть те, що було розпорядження, що в працівника митниці не повинно бути більше 100 грн. в кишені, забороняли на пункті пропуску мати мобільні телефони. Проходили різні етапи, а ми ж такі супер-розумні, тому це все обходимо. Маю на увазі підприємливих українців".

Серед експертів поділ приміщень адміністративних органів на дві зони підтримали лише експерти з Черкас.

Щодо ротації державних службовців з однієї посади на іншу, щоб він не надто "зростався" з місцем, то вона була підтримана менш ніж половиною опитаних підприємців. Чимало зауважень щодо цього заходу висловлювалося і на фокус-групових обговореннях. Так, на фокус-групі у Львові була висловлена думка, що чиновники часто не кваліфіковані, і лише з досвідом набувають належної кваліфікації, тому, принаймні, середня ланка має працювати стабільно. У Дніпропетровську зауважили, що ротації погіршать ситуацію підприємців, бо "ходиш до однієї людини, і усе буває нормально. А прийде інша людина – і ти для неї ніхто, і треба налагоджувати стосунки".

На фокус-групі у Києві було висловлено думку, що переміщення держслужбовців нічого не змінить, бо "якщо людина на одному місці була корупціонером, то швидко знайде "свій інтерес" і на іншому місці". Те ж саме казали й у Дніпропетровську: "люди "переміщатимуться" зі своїми валізами".

Не підтримала принцип ротації і експерт Оксана Продан, оскільки насправді усі службовці добре знають один одного, і нічого така ротація не принесе.

А от експерт Анатолій Ткачук впевнений, що ротація потрібна: "Я скажу так: 5 років, більше взагалі не можна. Навіть якщо він абсолютно чесний, ніякої корупції немає – розвивається професійний рутинізм, нема сприйняття нових ідей".

Про те, що це питання спірне, свідчить розбіг думок серед експертів з Черкас: пропозицію ротації кадрів підтримав один експерт ті не підтримали двоє.

Важливу думку висловив один з підприємців з Дніпропетровська: "Не важливо, якого чиновника ми ставимо, він не повинен бути суперспеціалістом. Треба, щоб сама послуга була так прописана, щоб будь-хто міг цю послугу дати і поставити печатку. Початок і кінець надання послуги контролюється, якщо десь якась затримка – то на чиновника стягнення ".

Вiдсутність (чи не достатність) iнформацiї про процедуру надання   адмiнiстративної послуги

Відсутність (чи обмеженість) інформації про процедуру надання адміністративної послуги 55% підприємців в опитуванні віднесли до дуже великого ризику, 31% - до великого і 5% у цьому ризику не побачили.

На фокус-групових обговореннях підприємці проілюстрували, як виникає ризик при недостатній інформації: "Вони недомовляють інформацію спеціально, щоб потім накласти штраф і замість штрафу взяти хабара" (фокус-група з Харкова).

Підприємці і в опитуванні, і на фокус-групах безумовно підтримали усі пропозиції, спрямовані на підвищення інформованості підприємців і тим самим зменшення ризику корупції – і розміщення у приміщеннях адміністративних органів інформаційних стендів зі зразками документів, брошур, контактних телефонів, і запровадження консультативних кабінетів, довідкових служб, і забезпечення функціонування веб-сторінок, де має надаватися уся необхідна інформація (табл. 2.10).


Таблиця 2.10

Ризик корупції у вiдсутностi (чи не достатностi) iнформацiї про процедуру надання адмiнiстративної послуги: які пропозиції можуть зменшити цей ризик?

Пропозиція Підтримую Не підтримую Важко сказати
Розміщення у приміщеннях адміністративних органів інформаційних стендів зі зразками документів, брошур, контактних телефонів тощо 92.5 1.7 5.0
Запровадження консультативних кабінетів, довідкових служб 84.2 4.6 11.2
Забезпечення функціонування веб-сторінок, де має надаватися уся необхідна інформація 87.3 2.0 10.6

Ці пропозиції підтримали і експерти. "Прийшов в якусь контору за якимось докуметом, тут все має бути написано, що тобі для цього потрібно мати і зробити перед ттим, як зайти в цей кабінет, - каже експерт Анатолій Ткачук. - Це має бути аксіоматично і це треба контролювати".

Експерт Олександра Кужель вважає, що головне у забезпеченні підприємців інформацією – це створення реєстру адміністративних послуг, чим вона зараз і займається за дорученням прем’єр-міністра, щоб підприємець міг зайти до реєстру і побачити, які дозволи дає певний орган і що для цього потрібно. Вона підкреслила, що зміст інформаційних стендів потрібно контролювати, бо іноді і там селиться корупція. Вона навела приклад, коли комунальне підприємство на своєму інформаційному стенді розмістила інформацію лише про одну фірму, яка надає послуги.

Важливе зауваження щодо інформаційних стендів зробила Ксенія Ляпіна: "Спочатку орган повинен прийняти постанови методологічного характеру, процедуру, типові документи. Пожежний огляд повинен бути абсолютно однаковий в усіх регіонах, навіть зовнішнє оформлення – бланк, той же, однаковий перелік вимог. Інші органи це не виконують так чітко, тож треба, щоб Кабмін це методологічно формалізував, тоді цю методологію вивішувати на стендах. Зараз немає що вивішувати, кожен вивісить щось своє".

У фокус-групових обговореннях були також висловлені пропозиції, як краще реалізувати заходи щодо поліпшення інформування підприємців. Зокрема, була висловлена пропозиція, що має бути відповідальний, щоб в куточку стенду писалося: «Відповідальний за стенд – Іванов». І якщо інформація неправильна, то має хтось тому Іванову хоч догану дати?" (фокус-група зі Львова). Бо стенди є й зараз, але інформація там застаріла, і ніхто конкретно за її оновлення не відповідає. Те ж саме казали й у Дніпропетровську ("Висить всюди, але старе", ніхто нічого не міняє").

Була підтримана й пропозиція створення консультативних кабінетів, довідкових служб. Підприємці з різних міст скаржилися, що нерідко за контактними телефонами і навість телефонами "гарячих ліній" неможливо додзвонитися ("Це класика..."). Поки що посадовці не мають зобов’язань надавати консультації, тому роблять це як "послугу", очікуючи якоїсь зворотної "послуги". А от експерт В’ячеслав Кузнєцов навів як приклад успішної роботи діяльність утвореного у Державній податкові адміністрації Інформаційно-довідкового департаменту, зателефонувавши до якого платник податків миттєво отримує консультативну інформацію щодо оподаткування.

Водночас київські підприємці на фокус-групі позитивно роботу консультативної служби у Шевченківській районній адміністрації.

Головний мотив усіх обговорень – це створення таких довідково-консультативних служб, щоб підприємцю не треба було нікуди їздити і когось просити. Тому чимало сподівань підприємці покладають на розвиток веб-сторінок органів, які надають адміністративні послуги. Причому було б корисним, якби через ці сторінки підприємцям могли надавати й консультативні послуги.

Експерт В’ячеслав Кузнєцов запропонував впровадження на веб-ресурсах адміністративних органів інтерактивних форм спілкування та проведення опитувань. Він навів приклад, коли на офіційному веб-сайті Державної податкової адміністрації України було запроваджено інтерактивне опитування на тему "Методи цивілізованого тиску громадськості на владу з метою захисту прав платників податків в умовах фінансової кризи".

Очевидно, що при створенні веб-ресурсів слід ознайомитися з тим, як працюють ці ресурси у країнах, де Інтернет став повсякденною практикою. "Веб - це супер, каже Оксана Продан. – В Англії на офіційних сайтах є бізнес-лінки, куди підприємець може досить легко зайти і дізнатися, що від нього вимагається в тій чи іншій ситуації. Ти в Інтернеті бачиш крок за кроком, що тобі потрібно робити, скільки тобі і де потрібно заплатити. Мені дуже сподобалася така бізнес-лінк система у Великобританії."

Майже усі підприємці (84.3%) підтримали пропозицію, щоб підприємець мав змогу отримати доступ до матеріалів своєї справи. Не підтримали цю пропозицію лише 3.0%, а 12.8% не змогли дати певної відповіді. При цьому на фокус-групі в Одесі висловили думку, що до цього ще треба додати, щоб такий доступ був "на усіх стадіях".

А от експерти цієї пропозиції не підтримали. "Якщо підприємець піде "у справи", то він почне "вирішувати" свої питання" – каже Олександра Кужель. Оксана Продан вважає, що доступ підприємця до його справи лише посилить корупцію, бо підприємець знатиме, де і через кого йому треба його справу "підштовхнути". "Коли під час експорту чи імпорту проходить оформлення декларації, через як мінімум 5 відділів, і коли я знаю, де воно проходить, де воно лежить, я маю можливість його прискорити."

А експерт В’ячеслав Кузнєцов вважає, що, принаймні у сфері податкової служби такої проблеми немає, бо підприємець отримує один екземпляр акту перевірки, і усі документи, що є у його справі, йому знайомі. А у разі порушення кримінальної справи, то у відповідності до чинного кримінально-процесуального законодавства, підприємця ознайомлюють з усіма матеріалами його справи.

Встановлення   додаткових   платежiв   та   "платних   послуг"

Встановлення додаткових платежів та "платних послуг" підприємці скоріше віднесли до "середнього" ступеня корупційного ризику, бо менше половини підприємців – 46% - визначали цей ризик як "дуже великий", 31% - як незначний, а , на думку 11.5% опитаних підприємців ніякого корупційного ризику тут нема. Не вбачають у цьому корупційного ризику й троє експертів з Черкас. Таблиця 2.11

Ризик корупції у встановленнi додаткових платежiв та "платних послуг": які пропозиції можуть зменшити цей ризик?

Пропозиція Підтримую Не підтримую Важко сказати
Заборонити органам адміністрації надавати платні послуги господарчого характеру (наприклад, за бланки, ксерокопіювання) 56.2 17.2 26.6
Впорядкувати встановлення плати за надання послуг, припинити практику подрібнення послуг (за кожну з яких береться окрема плата); плата може бути лише за кінцеву послугу 78.1 8.8 13.1

Загалом, судячи з обговорень на фокус-групах, відсутність необхідних бланків – це часта ситуація. Підприємці підтримали пропозицію впорядкувати встановлення плати за надання послуг, припинити практику подрібнення послуг (за кожну з яких береться окрема плата); плата може бути лише за кінцеву послугу.

Водночас підприємці не роблять з цього особливої проблеми і не вважають, що отримання додаткової плати за бланки – це корупція – "простіше заплатити ті копійки" (Львів). А підприємці з Харкова хотіли б бачити, з чого складається плата за надання "кінцевої послуги".

Підприємці в опитуванні підтримали також і пропозицію заборонити органам адміністрації надавати платні послуги господарчого характеру (наприклад, за бланки, ксерокопіювання). Але обговорення на фокус-групах засвідчило, що ставлення до такої заборони не однозначно. "Це зручно, - каже підприємець з Києва. – Хай у податковій ксерокс дорожче, але ж не шукати десь". Водночас цей підприємець розуміє, що "людина при ксероксі" – вона від податкової.

Експерт Ксенія Ляпіна у питанні наданні адміністративних платних послуг налаштована більш категорично, ніж підприємці: "Я взагалі б сказала, що максимальна кількість державних послуг має бути безоплатною. Плата має зніматися тільки вже за ті послуги, які дуже відверто носять специфічний характер. А масові послуги, якими найбільше користуються підприємці і інші, мають бути безоплатні, бо підприємці платять податки і власне цим вони оплачують діяльність адміністративних органів. Слід заборонити делегувати право робити ці послуги господарюючим суб’єктам. Тому що всі, особливо на місцевому рівні створюють комунальні підприємства, і їм це все передають".

Експерт В’ячеслав Кузнєцов ще більш категоричний: Безкоштовність розгляду звернень передбачена статтею 21 Закону "Про звернення громадян". Стягнення плати за надання послуг є незаконною".

А от експерти з Черкас не вважають, що надання послуг органам адміністрації слід заборонити, хоча й підтримують пропозицію, що встановлення плати за такі послуги слід впорядкувати. Експерт Оксана Продан вважає, що надання платних послуг – це не корупція, це механізм заробляння коштів. "Навіть краще, коли це заробляються кошти до бюджету, але це дуже рідко буває. Зараз Уряд розробив проект Закону про такі послуги, який зараз на погодженнях. Є постанова Уряду, їй буквально тиждень-два, якою зобов’язали всі органи виконавчої влади в письмовому порядку проаналізувати ті підприємства, які надають послуги, всі рахунки перевести до казначейства. Тобто закривають цю лавочку по зароблянню коштів приватними структурами, які "годуються" навколо державних органів". Якщо утворюються держпідприємства для надання певних послуг, то держава повинна його контролювати, - вважає експерт Олександра Кужель, встановлюючи йому граничну рентабельністю. "Не повинно це підприємство саме собі встановлювати ціни. Тоді й чиновник буде виконувати свою роботу, і тільки". Водночас вона підкреслила, що досить часто під "наданням послуг" маскується звичайний бізнес, яким займаються державні структури. Наприклад, "платні послуги" Міністерства оборони включали й вирощування свиней, виробництво ліків, будівництво будинків і квартир тощо. Усім цим мають займатися бізнесові структури на конкурсних засадах.

Підприємці підтримали пропозицію, яка може зменшити корупційний ризик у   "монополiзмi"   у   наданнi   адмiнiстративних   послуг,   коли необхiдно   звертатися   за   послугою   у   один-єдиний   орган. Пропозицiя,   щоб   надавалися   альтернативнi   можливостi   приватних   особам   щодо   вибору   органу   для   звернення   за   адмiнiстративною   послугою   (наприклад,   не   тiльки   за   мiсцем   проживання,   а   там,  де   зручнiше) була підтримана 75% підприємців, 8.3% її не підтримали і ще 16.7% не змогли дати певної відповіді. "Завжди добре, коли багато джерел. Коли це не монополіст, який буде ломитися, і ти нічого не зможеш зробити" – сказали на фокус-групі у Харкові.

А от більшість з експертів висловилися "за" збереження монополізму. Експерти з Черкас Павло Карась та Оксана Кириченко підкреслили, що "монополізм" визначений зонами відповідальності, адмінпослуга – це результат владних повноважень. Тому яка тут може бути альтернатива?" Анатолій Ткачук переконаний, що у разі, "якщо держава відповідає за безпеку, то це можуть бути лише державні структури". Так само і експерт В’ячеслав Кузнєцов зазначає, що супроводження платника податків здійснюється у відповідності до вказаного ним місця фактичного розташування, що чітко регламентовано нормами податкового законодавства. Проте коли платнику податків надаються послуги у телефонному режим, то місце реєстрації платника податків не уточнюється.

На думку експерта Ксенії Ляпіної, демонополізація надання послуг може призвести ще до більшої корупції, коли підприємці будуть шукати, де їм "зручніше", де вони знайдуть якісь знайомства. "Насправді адміністративна послуга, - каже Ляпіна, - відрізняється тим, що вона є монопольною. І я собі не уявляю, як можна створити альтернативу. Наприклад, якщо ти хочеш розмістити ларьок на території сільради, то куди ти ще можеш звернутися, як не в цю сільраду за цим дозволом? До чого ми прийдемо, якщо власне сама адміністративна послуга може надаватися різними суб’єктами? Тоді це не адміністративна послуга".

А от експерт Оксана Продан менш категорична. Вона вважає, що це залежить віх характеру послуг: "Якщо це нотаріус, то можна йти до державного, а можна до приватного. Але якщо це паспорт, то все таки воно має бути якось прив’язане до місця проживання".

Експерт Олександра Кужель висловила важливу пропозицію, щоб делегувати надання деяких послуг акредитованим громадським організаціям підприємців – контроль, ліцензування, сертифікацію, оскільки вони добре знають процеси "ізсередини". "Хто краще за аудиторів проведе сертифікацію аудиторів? Хто краще за експедиторів проведе сертифікацію експедиторів? Ніхто".


4. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ У КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВІЙ СФЕРІ ТА СТАВЛЕННЯ ДО ПРОПОЗИЦІЙ ЩОДО ЗМЕНШЕННЯ ЦИХ РИЗИКІВ

Контрольно-наглядова сфера традиційно вважається найбільш небезпечною щодо виникнення корупції. Експерт Оксана Продан вважає, що саме у цій сфері найбільше дають хабарів, значно більше, ніж у регулятивній сфері. На її думку, "так відбувається, з одного боку, тому, що навіть багато підприємців не розуміють як своїх повноважень, так і повноважень перевіряючих і коли приходить перевіряючий кожен підприємець намагається найшвидше з ним розпрощатися всіма можливими засобами. І, з другого боку, в нас перевіряючі зловживають тим, що люди не знають своїх повноважень, обов’язків. Наприклад, зараз є 200 працівників міліції, держстандарт, яких залучили до контрольної роботи, вони мають на це право. Вони підходять до одного підприємця, їх стоїть поряд 5 чоловік, і підприємець готовий їм віддати душу, тільки щоб вони пішли. От тому я думаю, що саме на етапі контролю корупція більш поширена.".

В опитуванні підприємців виявилося, що 15.5% підприємців довелося давати хабара у зв’язку з пiдприємницькою дiяльністю при проведеннi перевiрок і ще 17% - у податковій інспекції.

Про поширеність хабарів під час різноманітних перевірок неодноразово говорили підприємці з різних міст під час фокус-групових обговорень.

От що каже підприємець з Києва: "Як людина, що займається роздрібною торгівлею, хочу підкреслити, що роздрібна торгівля кишить корупцією – з боку санепідемстанції, пожежників, різноманітних контролюючих органів. Поки не накриєш столик, поки не поспілкуєшся, не засунеш у кишеню енну суму грошей – позитивного моменту не буде".

Ще один учасник фокус-групи: "У мене друг тримає ресторан. Прийшла до нього санепідемстанція, чітко назвала суму – 1400 гривень (вони прийшли удвох) і щоб ввечері в ресторані посидіти. Їм "накрили поляну", і вони кудись зателефонували, щоб сюди вже ніхто не приходив".

У дослідженні підприємцям пропонувалося визначити міру ризику від різних ситуацій, які існують чи виникають у контрольно-наглядовій сфері. Оцінки варіювалися як максимальний – "корупційний ризик існує, і дуже великий", середній – "корупційний ризик існує, хоч і незначний" та відчутність ризику – "насправді корупційного ризику у цьому немає". Таблиця 3.1 показує співвідносність корупційних ризиків у різних ситуаціях та обставинах у контрольно-наглядовій сфері. Звернемо увагу, що міра корупційних ризиків у контроль-наглядовій сфері оцінюється підприємцями значно вище, ніж у регуляторній.


Таблиця3.1

Оцінка підприємцями міри корупційних ризиків у контрольно-наглядовій сфері (ранжовано за ступенем ризику)

Ситуація Ризик дуже великий Ризик є, але незначний Ризику немає Важко сказати
Адмiнiстративнi   органи   можуть   самi   приймати   рiшення   про   припинення   чи   заборону   дiяльностi   пiдприємця   за   порушення   правил   (санітарних правил, правил пожежної безпеки, т.д) 80.9 12.8 1.0 5.3
Дiяльнiсть   контрольно-наглядових   органiв   спрямована   на   обов’язкове виявлення   порушень   i   покарання,   а   не   на   усунення  чи   попередження   порушень 78.5 12.3 1.8 7.4
Існують   значнi   "вилки"   у   визначеннi   розмiру   штрафу   за   вчинення   порушення   (наприклад,   вiд   1   до   1000   неоподатковуваних   мiнiмумiв   доходiв   громадян) 76.3 14.8 1.0 8.0
Одне   i   те   ж   дiяння   може   бути   визначене   як   адмiнiстративний   проступок   i   як   злочин   (залежно   вiд   розмiру   завданої   шкоди) 75.0 14.5 2.0 8.5
У   рiзних   законах   (Кодексi   про   адмiнiстративнi   порушення,   галузевих   законах)   за   однi   й   тi   ж   порушення   передбаченi   рiзнi   покарання 69.3 18.0 1.8 11.0
Бiльшiсть   iнспекцiйних   органiв   проводять   перевiрки   не   на   пiдставi   звiтiв,   а   "на   мiсцях"   -   безпосередньо   на   пiдприємствi 59.1 25.3 4.5 11.1
Контролюючi   органи   пiд   час   перевiрок   пiдприємця   мають   право  безперешкодного   доступу   до   отримання   iнформацiї,   документiв,   примiщень   та   земельних   дiлянок 55.9 22.7 5.8 15.6

Отже, розглянемо ризики контрольно-наглядової сфери та визначимо, як ставляться підприємці до заходів, які могли б зменшити ці ризики.

Адмiнiстративнi   органи   можуть   самi   приймати   рiшення   про   припинення   чи   заборону   дiяльностi   пiдприємця   за   порушення   правил

Підприємці вважають, що у можливості адміністративним органам самим приймати рішення про припинення чи заборону діяльності підприємця за порушення правил існує дуже великий корупційний ризик – так його оцінили 81% опитаних підприємців і лише 13% вбачають у цьому ризик невеликий. До того ж, як зазначили підприємці, цей ризик зростає, оскільки контролюючі органи керуються власними внутрішніми інструкціями, а не законом. І на підставі написаних ними ж інструкцій можуть припинити діяльність підприємства.

Серед запропонованих трьох законодавчих пропозицій, які могли б зменшити ризик корупції, підтримку підприємців знайшла лише одна – "надати право на прийняття рішень щодо припинення чи заборони діяльності підприємця лише адміністративним судам на підставі позовів від контролюючих органів" (табл.3.2).


Таблиця3.2

Ризик корупції у питаннях припинення чи заборони дiяльностi пiдприємця за порушення: які пропозиції можуть зменшити цей ризик?

Законодавчі пропозиції Підтримую Не підтримую Важко сказати
Надати право на прийняття рішень щодо припинення чи заборони діяльності підприємця лише адміністративним судам на підставі позовів від контролюючих органів 62.5 15.0 22.5
Залишити за контролюючими інстанціями права на припинення чи заборону діяльності підприємця, але на певний визначений час, але надалі цей захід має бути підтверджений (чи ні) рішенням суду 38.6 38.4 23.0
Залишити право за контролюючими інстанціями на припинення чи заборону діяльності підприємця, але "відклавши" реалізацію цієї заборони на час, потрібний для оскарження 47.8 26.2 26.0

Так само, як підприємці, вважає й експерт Ксенія Ляпіна: "Всі справи, що не несуть загрози для здоров’я громадян мають вирішуватися тільки через адмінсуди. Ті, що несуть пряму загрозу, мають бути на певний час право самого органу у справі встановлення, але дуже чітко має бути це формалізовано: встановлення, перелік причин, час, а далі вже рішення адмінсуду".

Експерт Юрій Ширко теж пристає на той варіант, що найкраще вирішувати усе через суди. Водночас він вважає, що "треба створювати цілу мережу спеціальних судів", оскільки за існуючої системи адміністративні суди надзвичайно перевантажені, тож не варто очікувати на швидке розв’язання справи, а це також може спричиняти корупцію, тільки вже в судах.

Усі троє експертів з Черкас обрали другий із запропонованих механізмів – коли за контролюючими органами залишається право припинити чи заборонити діяльність підприємства на певний визначений час, але надалі цей захід має бути підтверджений (чи ні) рішенням суду.

Експерт Оксана Продан вважає, що "усе залежить від того, який вид контролю. Якщо прийшла медчастина і бачить антигігієнічні умови там, де готують їсти, то тут це треба припиняти негайно, ми ж з вами ходимо туди їсти. Все решта, коли це не є небезпечно для тих людей, які користуються послугами, чи товарами, які нам надаються, то дійсно повинно бути регламентовано, якщо не через рішення суду, то через якісь погодження, попередження про наслідки.

Експерт Павло Афанасьєв вважає, що у сфері пожежного нагляду вже вироблено механізм, який зменшує можливості корупції при перевірках. "Інспектори не мають права приймати рішення про припинення діяльності об’єкта. Таке право має лише головний інспектор – району, області, України. Інспектор може лише призупинити діяльність. Далі підприємець отримує повідомлення із перерахуванням порушень, з попередженням, що якщо ці порушення не будуть усунуті, то підприємство буде зачинене. На виправлення порушень дається певний час (15-20 днів) Після цього – постанова про закриття, і ще дається 10 днів на оскарження. А далі – у суд".

Олександра Кужель поділилася досвідом діяльності експертно-експлуатаційної ради, яка свого часу існувала при Державному комітеті з питань підприємництва, яка наполовину складалася із представників бізнес-асоціацій. Туди могли звертатися підприємці, якщо вважали, що на них несправедливо "наїздять" контрольні органи. І у цьому разі підприємця можна було захистити і без суду.

Фокус-групові дискусії у різних містах показали, що підприємці схиляється до першого варіанту вирішення проблеми, щоб припиняти діяльність підприємства могли лише за рішенням суду. Будь-який інший варіант, який дозволяє контролюючим органам спочатку припиняти діяльність підприємства або "відкладати" реалізацію заборону діяльності на певний час не є прийнятним для підприємців, оскільки, на їхню думку. Це є шлях до корупції, коли контролюючі інстанції шантажуватимуть підприємця: "несіть грошики, тоді ми вас відкриємо" (фокус-група з Харкова).

Водночас підприємці, як і експерти, розуміють, що є сфери діяльності, де у разі викриття порушення, припинення діяльності слід здійснювати одразу, без судового рішення. Це – виробництво та продаж продуктів харчування, бо поки дійде до суду, то потруїться чимало людей. Або у разі населення шкоди природи чи довкіллю – скажімо, без належних дозволів вирубають дерева і поки буде судова тяганина, від них вже нічого не залишиться.

Тому підприємці з різних міст висловлювалися, що треба розрізняти види порушень, і стосовно таких порушень, які пов’язані із загрозою життю та здоров’ю людей, то у цих ситуаціях можливе тимчасове припинення діяльності підприємства, але на чітко визначений термін, а далі саме контролюючий орган повинен доводити свою правоту через суд. Водночас повинен бути чітко визначений реєстр таких порушень, щоб це не визначав конкретний чиновник, інакше це теж може призвести до корупції.

З іншого боку, навіть у видах діяльності, пов’язаних з продуктами харчування, не усе так просто. Як сказав один підприємець з Одеси, "приходить санепідемстанція, знаходить один прострочений товар, а у мене 1000 найменувань товару, то що – закривати підприємство?"

В той же час під час фокус-групових дискусій виявилося суперечливе ставлення підприємців до обстоювання своїх прав через суди. З одного боку, у деяких підприємців є позитивний досвід судових справ, коли їм вдалося відстояти свої права. З іншого боку, підприємці недовірливо ставляться до української судової системи, висловлюючи сумнів у їхній незалежності від місцевої влади. Підприємці кажуть, що вирішення справ через суд було б найкращим, але "за умови справедливих судів" (Львів).

Безперешкодний доступ контролюючих органів до будь-яких об’єктів власності підприємців

Безперешкодний доступ контролюючих органів до будь-яких об’єктів власності підприємців оцінюється більшістю підприємців (56%) як дуже великий, але значно менш серйозний у порівнянні з іншими ризиками у сфері контрольно-наглядової діяльності. Майже кожний четвертий підприємець (23%) оцінив цей ризик як незначний, а 6% ризику тут взагалі не бачать. Значна частина підприємців (16%) не змогла дати певної відповіді.

Експерт Оксана Продан додала, що зараз набувають розповсюдження новий тип перевірок, не передбачених законом – так звані "обстеження". "Цього немає в законі, вони виписують направлення на 10 днів на територію того чи іншого місця і податківці ходять з обстеженнями. Здавалось би що таке обстеження, ну прийшов, подивився, хтось продає алкоголь чи не продає, і потім приходити з позаплановою перевіркою. Практично обстеження, я була на них присутня, коли до мене телефонували підприємці, це перевірка, складається акт, опитуються працівники. Як на мене, контролюючі органи повинні працювати як в кримінальному праві, якщо це не передбачено законом, вони повинні знати, що це заборонено 100%".

Серед двох заходів, запропонованих для зменшення ризику корупції, пов’язаному у безперешкодному доступі контролюючих органів до будь-яких об’єктів власності, один був підтриманий підприємцями в опитуванні, а щодо другого – думки підприємців розійшлися (табл.3.3).


Таблиця 3.3

Ризик корупції при безперешкодному доступі контролюючих органів до будь-яких об’єктів власності підприємців: чи підтримуються пропозиції, які могли б зменшити цей ризик?

Пропозиція Підтримую Не підтримую Важко сказати
Надати право безперешкодного доступу до володіння, документів та предметів власності підприємця лише на підставі рішення адміністративного суду 72.8 10.0 17.3
Встановити пряму заборону використання в кримінальному процесі результатів, отриманих внаслідок контрольно-наглядової діяльності 47.6 10.7 41.7

Щодо права безперешкодного доступу до володіння і предметів власності підприємця лише на підставі рішення адміністративно суду, то деякі підприємці твердили, що й зараз така законодавча норма існує. Інші підприємці казали, що насправді ніхто з цією нормою не рахується: "от до моєї колеги зайшли три здоровенних лобуря показали "корочки", залізли у її комп’ютер і зробили, що хотіли. І що вона зробить?" (фокус-група з Харкова). Учасники харківської фокус-групи порадили допускати контролюючі органи до комп’ютерів та іншого обладнання лише за пред’явленням рішення суду. Інакше - викликати міліцію по 02.

Експерт Олександра Кужель підкреслила, що й зараз, згідно із законом, кожна контрольна інстанція має право проводити перевірки лише у відповідності до своєї компетенції – "пожежник не може безперешкодно брати документи, він має право лише перевіряти приміщення." Проблема, на думку Кужель, полягає ще й у тому, що "бізнес не знає своїх прав". А якщо не знає, то з ним можна робити, що завгодно.

Експерт Юрій Ширко теж підтвердив, що справді існує чітко прописаний і затверджений актами Міністерства юстиції перелік документів, які входять до компетенції того чи іншого контролюючого органу. Проте реально буває, що контролюючі органи виходять за сферу своєї компетенції: "наприклад, міліція прийшла перевіряти своє, а немає куточка захисту прав споживачів. Вони це побачили, нас інформують листом, і тоді ми йдемо і перевіряємо. Тож я підтримую, що мають перевіряти той предмет, з чого орган спеціалізується, і не більше".

Що стосується загрози "використання в кримінальному процесі результатів, отриманих внаслідок контрольно-наглядової діяльності", то під час фокус-групових дискусій з’ясувалося, що підприємці не розуміють, "як можна заборонити використовувати інформацію про кримінал, яку вони отримали?". Учасники обговорення висловили думку, що якщо не використовувати інформацію про те, що порушується закон, то це означатиме, що закон можна порушувати безкарно. З іншого боку, внаслідок контрольно-наглядової діяльності можна й сфабрикувати кримінальну справу. Тому цей захід не є однозначним і зрозумілим.

Експерт В’ячеслав Кузнєцов вважає, що, принаймні стосовно органів податкової служби, це питання вже законодавчо врегульоване: будь-яка інформація щодо діяльності суб’єкта підприємництва, яка надається до податкових органів, є конфіденційною і іншим органам влади може повідомлятися лише за згодою суб’єкта господарювання.

А троє експертів з Черкас не вбачають корупційної небезпеки у безперешкодному доступі контролюючих органів до отримання інформації, приміщень та земельних ділянок і тому не підтримали жоден із запропонованих заходів.

Перевірки інспекційних органів не на підставі звітів, а на "місцях" – безпосередньо на підприємстві

Ризик корупції при необґрунтованих перевірках "на місцях" оцінили як дуже великий 59% опитаних підприємців, 25% вважають цей ризик незначним, 4% не бачать у цьому ризиків, а 11% не змогли дати певної відповіді.

Серед заходів, які були запропоновані для зменшення ризику необґрунтованих перевірок "на місцях" підприємці однозначно підтримали (83%) пропозицію залишити таке право лише тим контролюючим органам, де цього вимагає сам характер перевірки (пожежна, санітарна інспекція тощо).


Таблиця 3.4

Ризик корупції при необґрунтованих перевірках "на місцях": чи підтримуються пропозиції, які могли б зменшити цей ризик?

Пропозиція Підтримую Не підтримую Важко сказати
Залишити право проведення перевірок "на місцях" лише тим контролюючим органам, де цього вимагає сам характер перевірки (пожежна, санітарна інспекція тощо) 82.7 6.5 10.8
Встановити порядок здійснення перевірок (такими органами, як податкова, цінова інспекція тощо) на підставі отриманих звітів 70.1 11.6 18.2
Встановити порядок здійснення перевірок за місцем знаходження контролюючих органів на підставі копій звітів 56.4 16.1 27.6

На деяких фокус-групах у відповідь на пропозицію залишити право проведення перевірок "на місцях" лише тим контролюючим органам, де цього вимагає сам характер перевірки (пожежна, санітарна інспекція тощо) підприємці відповіли хором "так!". Тобто згода щодо цієї пропозиції була в усіх містах, де проводилися фокус-групи.

Погодилися підприємці і з тим, щоб встановити порядок здійснення перевірок (такими органами, як податкова, цінова інспекція тощо) на підставі отриманих звітів та за місцем знаходження контролюючих звітів на підставі копій звітів. Щоправда, нюанси між цими двома видами підприємці не зовсім зрозуміли.

Згодний з цією пропозицією і експерт Юрій Ширко: "що стосується санепідемстанції – то на місцях, що стосується податкової – вони можуть і за звітами".

Олександра Кужель вважає, що в Україні слід впроваджувати такі ж форми податкової звітності, як у багатьох країнах, і "можна усе життя не ходити на підприємства". А от коли є сумніви у доброчесності організації, тоді робиться розслідування. Вона навела приклад США:"І коли вже прийшов податківець, тоді може бути непереливки. Бо вони знають, що щось вже нарили, бо просто так не приходять".

Водночас деякі підприємці зауважували, що у ряді випадків везти до місця знаходження контролюючого органу копії документів для перевірки неможливо (наприклад, чеки з касових апаратів для податкової інспекції). У цьому випадку стане у пригоді пропозиція експерта Оксани Продан, яка вважає, що повинен бути спрощений доступ не до будь-яких документів, а лише до тих, які мають пряме відношення до встановленої мети перевірки. Виявляється, що це законом вже формалізовано, проте реально не виконується. Окрім того, Оксана Продан зауважила, що оригінали документів небезпечно вивозити за межі підприємства (свого часу вона це пізнала на власному досвіді), тому у цьому випадку контрольні органи, якщо їм потрібна перевірка саме оригіналів документів, таки повинні приїжджати на підприємство. Усі троє експертів з Черкас не бачать ризику корупції у тому, що більшість інспекційних органів проводить перевірки "на місцях" і тому не підтримують висловлені пропозиції.

Діяльність контрольно-наглядових органів спрямована на обов’язкове виявлення порушень і покарання, а не на усунення чи попередження порушень

Спрямованість діяльності контрольно-наглядових органів на обов’язкове виявлення порушень і покарання зазначили як дуже великий ризик 76% опитаних підприємців, 15% вбачають у цьому незначний ризик і лише менше 2% ризику у цьому не бачать (решта 7% певної відповіді не дали). В "упереджено-каральному" спрямуванні інспекцій побачили ризик корупції й практично усі опитані експерти.

Усі заходи, запропоновані для зменшення ризику "каральної" спрямованості перевірок знайшли велику підтримку в опитуванні підприємців (табл. 3.5). Таблиця 3.5

Ризик корупції при перевірках: чи підтримуються пропозиції, які могли б зменшити цей ризик?

Пропозиції Підтримую Не підтримую Важко сказати
Змінити характер діяльності окремих контролюючих органів, створивши державні агентства, головним обов’язком яких стане безкоштовне консультування осіб та сприяння дотриманню правил 84.2 5.1 10.7
Покласти на інспекційні органи обов’язок регулярного консультування підприємців щодо правил їхньої діяльності 83.2 6.3 10.4
Запровадити таку процедуру застосування штрафів, якій має передувати обов’язкове усунення виявлених порушень (штраф – якщо порушення не усунуто) 82.8 3.5 13.6

Проте на обговоренні у фокус-групах ставлення до цих пропозицій було різним: підприємці безумовно підтримали зміни у стягненні штрафів і висловили сумнів щодо ефективності створення особливих державних консультативних агенцій.

Проти створення спеціальних консультативних агентств висловилися й деякі експерти. Ксенія Ляпіна вважає, що такі агенції перетворяться у спосіб прихованої корупції. Такої ж думки дотримується й експерт Оксана Продан. Вона вважає, що такі агенції, якщо будуть створені при наглядово-контролюючих органах, стануть додатковими осередками корупції, виконуючи функції посередника між підприємцями та контролерами. Окрім того, у таких агенціях за державну зарплату зазвичай працюють люди не надто високої кваліфікації. Так само і експерт Юрій Ширко думає, що консультативні агенції при державних органах можуть використовуватися з корупційною метою, "наприклад, офіційно це буде коштувати стільки, але я тобі можу розказати, як воно може коштувати менше". Не підтримали пропозицію щодо створення спеціальних державних консультативних агенцій й усі троє експертів з Черкас.

На фокус-групі у Дніпропетровську ще було поставлене питання – яким коштом будуть існувати такі консультуючі агенції? Якщо державним – то немає ніякої гарантії у високій якості консультування, бо ніякої відповідальності за свої консультації вони не нестимуть.

Водночас очевидно, що доцільність чи ні створення таких консультативних агенцій залежить від форми діяльності підприємців. Так, експерт Геннадій Рожков (заступник головного санітарного лікаря м. Києва) вбачає один із головних чинників корупції у сфері санітарного нагляду у тому, що проектні фірми, які займаються підготовкою приміщень для здійснення підприємницької діяльності, не обізнані із вимогами санітарних норм. Тому щоб такі фірми проходили навчання, а потім – акредитацію та ліцензування. Санітарне відомство може узяти на себе навчання таких фірм-посередників. А оскільки цей вид послуг не передбачений бюджетом відомства, то вони мають бути платними.

Експерт В’ячеслав Кузнєцов вважає, що слід використовувати усю різноманітність методів консультування підприємців – надавати роз’яснення у фахових журналах, на офіційних веб-сайтах, шляхом проведення семінарів, круглих столів тощо.

Значно більш позитивно поставилися і підприємці, і експерти до пропозиції зобов’язати інспекційні органи консультувати підприємців стосовно правил здійснення підприємницької діяльності. Причому підкреслювалося, що таке консультування повинно входити у службові обов’язки чиновників, інакше вони й братимуть великі гроші "як за консультації". Окрім того, підприємці вважають, що у разі змінення якихось правил контролюючі органи повинні проводити семінари безкоштовно або за невелику плату. Бо іноді такі семінари проводяться, але, як казали у Харкові, "1000 гривень за 3 години".

Висловлювалися й пропозиції, щоб у адміністративних та контролюючих органах був графік консультацій чи консультаційних занять для підприємців, можна й за плату, але невелику. Але усе це не повинно було вибором самих органів – треба їх зобов’язати у якійсь формі такі консультації проводити.

І тут знову підприємці скаржилися, на те, що по телефону неможливо отримати потрібну консультацію, відповідають: "Приходьте до нас розбиратися". До того ж, при таких консультуваннях вимагають назвати фірму, підприємство, а це іноді небажано.

Необхідність реформування системи стягнення штрафів висловлювало чимало підприємців. З самої емоційності розмови та характеру висловлювань було зрозуміло, що у цьому питанні підприємцям "наболіло". "Зараз, в умовах кризи фіскальні органи дуже зацікавлені у штрафах, які накладають за будь-яку дрібну помилку" (фокус-група у Дніпропетровську). "Система контролю у нас абсолютно збочена. Спрямована на те, щоб накласти штраф" (фокус-група у Львові). "У нас в Україні беруть штраф тоді, коли ти вчасно сплатив податки, але не подав звіт. Такого нема ніде в світі" (фокус-група у Львові); "Податкова ніколи не попереджує. Штрафує одразу" (фокус-група з Дніпропетровська).

"До мене прийшли із Захисту прав споживачів, нічого не знайшли, бо я ретельний товариш, і сказали відкритим текстом: "Ну щось ми все рівно напишемо, ми не можемо Вас не оштрафувати". І виписали мені штраф на 85 гривень, що табличка не там висить, бо їм треба виконувати план по штрафах"(фокус-група з Одеси). Підприємці говорили, що така ситуація виникає тому, що у місцевих бюджетах плануються кошти від сплати штрафів, а цього не повинно бути.

Це підтвердили і експерти, які зізналися, що справді існують спецрахунки, на які ці штрафи зараховуються, і ці суми справді заздалегідь плануються. Експерт Микола Поворозник вважає, що ця ситуація зумовлена тим, що надходження до бюджету залежить від штрафів. А експерт Юрій Ширко каже, що "у ДАІ-шників уже на початок робочого дня є список порушень, які потім треба комусь прописати".

Повністю, на 100% погодилися із пропозицією запровадити таку процедуру застосування штрафів, якій має передувати обов’язкове усунення виявлених порушень (штраф – якщо порушення не усунуто) і експерти Оксана Продан та Ксенія Ляпіна.

Експерт В’ячеслав Кузнєцов вважає, що варто поширити досвід податкової інспекції, коли платник податків може самостійно виявляти власні помилки або порушення та надсилати відповідні повідомлення про корегування податкової звітності. У цьому разі самостійно виявлені та виправлені помилки не тягнуть накладання штрафних санкцій.

А от експерт Микола Поворозник вважає, що "порушення і покарання повинні йти поруч", і "якщо у законодавстві вказано, що за таке порушення штраф, то ми не повинні думати, сплачувати чи ні, а повинні виконувати законодавство". Так само вважають і двоє експертів з ЧеркасОксана Кириченко та Руслан Стемповський, зазначаючи, що "штраф – це покарання за вже допущене порушення".

Корупційні ризики у сфері стягнення покарань

У питанні корупційних ризиків при стягненні покарань підприємцям в опитуванні було запропоновано оцінити кілька ситуацій і усі вони були визнані більшістю підприємців як такі, де ризик корупції дуже великий. Існування значних "вилок" у визначенні розміру штрафу за вчинення порушень оцінили як великий ризик 76% опитаних підприємців (15% - як незначний і лише 1% вважає, що ризику тут немає); ситуацію, коли одне і те ж діяння може бути визначене як адміністративний проступок і як злочин (залежно від розміру заподіяної шкоди) оцінили як великий ризик 75% опитаних підприємців (14.5% - як незначний і 2% - що ризику не має); у тому, що у різних законах за одні і ті ж порушення передбачені різні покарання вбачають великий ризик корупції 69% опитаних підприємців (ризик невеликий, на думку 18% підприємців і ризику немає – 2%).

Серед запропонованих заходів щодо зменшення корупції у сфері стягнення покарань майже одностайну підтримку в опитуванні підприємців отримала пропозиція чітко законодавчо розмежувати адміністративні проступки і злочинів (табл.3.5). Велику підтримку отримала й пропозиція усунути існуючі в законодавстві "вилки" у визначенні штрафів. Пропозицію передбачити відповідальність за вчинення адміністративних проступків юридичними, а не посадовими особами, і об’єднати всі адміністративні проступки в єдиному кодексі підтримала половина опитаних підприємців, проте очевидно, що далеко не усі зрозуміли, що тут мається на увазі, бо 38% відповіли "важко сказати".


Таблиця 3.6

Ризик корупції у сфері стягнення покарань: чи підтримуються пропозиції, які могли б зменшити цей ризик?

Пропозиція Підтримую Не підтримую Важко сказати
Передбачити відповідальність за вчинення адміністративних проступків юридичними, а не посадовими особами, і об’єднати всі адміністративні проступки в єдиному кодексі. 50.6 11.4 38.0
Усунути існуючі в законодавстві "вилки" у визначенні штрафів 77.8 7.3 14.9
Чітко законодавчо розмежувати адміністративні проступки і злочини (по суті, а не лише на підставі заподіяної шкоди) 82.9 1.5 15.6

На фокус-групових обговореннях найбільша увага була прикута до питання існування "вилок" у визначенні штрафів. Підприємці бачать великий ризик у тому, що у різних законах передбачені різні види покарань за одне й те ж порушення. І на цьому усі заробляють хабарами – "судді, менти і прокурори" (фокус-група з Одеси). Стосовно існування "вилок" у визначенні штрафів, то підприємці вважають, що вилки повинні існувати, але дуже чіткі – "за це – 100 гривень, за це – 150".

Окрім того, підприємці ще зазначали, що розповсюджена практика дублювання покарань за одне й те ж порушення: "Якщо прийде податкова і знайшла порушення, вам дадуть штраф і кілька адміністративних стягнень" (фокус-група зі Львова).

Окрім того, підприємці зазначали, що у Законі мають бути не лише чітко бути визначені форми та розміри покарань за різні порушення. А ще, на думку підприємців, слід враховувати, чи порушення одноразове чи систематичне: "як у кримінальному Кодексі – одне покарання за злочин, учинений уперше і інше – рецидивістам" (фокус-група зі Львова).

Негативом наявність значних "вилок" у штрафах вважає експерт Микола Поворозник. А от експерт Юрій Ширко вважає, що "вилки" у розмірі штрафів потрібні, оскільки існує різні масштаби порушень. Щодо можливостей корупції, то це, на його думку, "питання якості підбору інспекторського складу". До того ж, Ширко наголосив, що "вилки" існують всюди, у різних країнах, і це не основна причина корупції. І Олександра Кужель обстоює збереження "вилок" у штрафних санкціях., бо іноді інспектор бачить, що у порушенні немає зловживань, а є помилка, і тоді він може призначити мінімально можливий штраф. Вважає, що такі "вилки" повинні існувати і В’ячеслав Кузнєцов, обґрунтовуючи свою позицію тим, що "при першому порушенні застосування мінімального фінансового стягнення відіграє більше профілактичну роль і не може бути однаковим як для платника, що вперше порушив термін подання декларації, так і для платника, що є злісним порушником".

Експерт Геннадій Рожков певен, що проблем із "вилками" штрафів не буде, якщо вони будуть чітко визначені – так, як немає цієї проблеми у санітарній інспекції, оскільки усі штрафні тарифи затверджені Кабінетом міністрів. Експерт Павло Афанасьєв вважає, що цієї проблеми немає і у пожежній інспекції, де існує чіткий перелік штрафів. Які, до того ж, не такі й великі, щоб провокувати корупцію (максимум – 1000 гривень за дуже серйозні порушення). Не бачить проблем у існуванні "вилок" у штрафах і експерт В’ячеслав Кузнецов, оскільки насправді ці «вилки» невеликі, бо розмір фінансових санкцій залежить від неоподаткованого мінімуму доходів громадян, який на сьогодні складає 17 гривень. Отже, говорити про значну розбіжність між мінімальною та максимальною сумою штрафної санкції не доводиться.

Поділилися думки щодо корупційних ризиків у існуванні штрафних "вилок" у експертів з Черкас: Павло Карась не бачить тут можливостей для виникнення корупції, а експерти Оксана Кириченко та Руслан Стемповський таку можливість припускають, зазначаючи, проте, що "розписати усі випадки життя у нормативному документі нереально".

Експерт Оксана Продан вважає, що існуюча ситуація потребує безумовного виправлення. Вона каже, що розробила для Верховної Ради проект про збільшення штрафів у Кримінальному кодексі. "Грошові штрафи малі, і якщо вибирати, чи заплатить винний 50 доларів чи 2 роки тюрми, його саджають. Причина – надто малі штрафи за серйозні порушення. Хай штрафи будуть більшими, щоб людина заплатила, але саджати її у більшості випадків немає потреби".

На необхідності збільшення штрафів за деякі порушення наголошує й експерт Олександра Кужель. "У нас немає великих штрафів, вважає вона. – За порушення правил каботажу у Росії забирають машину, у Польщі - штраф 15 тисяч євро. А в Україні – 370 гривень". Вітчизняні підприємці, до речі, вимагають збільшення штрафів за порушення каботажу, щоб іноземні кампанії не користувалися цим у нас. Ще однією сферою, де штрафи мають біти великими є, на думку Кужель, правила дорожнього руху, бо тут йдеться про життя людей. "Штрафи мають бути стримуючим чинником" – вважає Кужель.

Значний простір для корупції, на думку підприємців, відкриває й можливість класифікувати якесь порушення як адміністративний проступок чи як злочин (не по суті, а не лише на підставі заподіяної шкоди). На фокус-групових обговореннях підприємці одностайно погодилися, що у разі, коли одне й те ж порушення може бути кваліфіковане як адміністративне чи як кримінальне, у залежності від нанесеної шкоди, то тут великий простір для виникнення корупції. І таке реально буває, коли перевіряючий пропонує: "давайте я краще запишу це вам адміністративне порушення, а не кримінальне і, звісно, чекає за це "вдячності" (фокус-група з Одеси). Підприємці наполягали, що не повинно такого бути, щоб за одне й те ж порушення було зовсім різне покарання, має бути дуже чітко розписано, де – кримінальне, а де - адміністративне.

У Харкові теж висловили згоду з тим, що слід чітко розмежувати, що є злочином, а що – адміністративним проступком. І за один і той же проступок чи злочин повинна бути одна норма покарання – або у кримінальному або в адміністративному кодексі. Бо інакше за одне й те ж, навіть за однакову "нанесену шкоду" можна або сісти за грати, або заплатити штраф. І тут справді пожива для корупції.

Ще на фокус-групі у Харкові було зазначено, що корупційні можливості надають "дірки" у законодавстві. "Наше господарське законодавство не стикується з цивільним законодавством. Це проблема номер один. Адміністративне судочинство веде до одного, цивільне – до іншого. У нас суди самі не знають, як конкретно приймати рішення. Тому тут велика можливість для "вибору", і відповідальності за рішення не буде ніякої".

А от у Дніпропетровську вважають, що немає потреби у пропозиції "чітко розмежувати адміністративні проступки і злочини", бо вони й так "розмежовані" саме тим, що регулюються різними кодексами. А от різниця у "заподіяній шкоді" насправді ніколи не враховується, бо усі органи беруть штрафи по максимуму, бо їм треба наповнювати бюджет.

Усі три експерти з Черкас вважають, що адміністративні проступки і злочини вже й так законодавчо розведені.

Стосовно пропозиції покладення відповідальності за вчинення адміністративних проступків на юридичних, а не посадових осіб на фокус-групах були висловлені різні позиції.

У Харкові підприємці висловили думку, що слід просто визначитися, хто саме має платити за порушення: юридична чи посадова особа? І за порушення юридичної особи саме підприємство має нести відповідальність, а не його бухгалтер.

А от Одеські підприємці вважають цю пропозицію спірною: "От я працюю в магазині, а якийсь касир не видав чек, то чому має потерпати уся організація?" Від того, що буде відповідати "юридична особа" корупція, на думку одеситів, не зменшиться, а збільшиться, бо для "юридичної особи" стягнення більш серйозне, ніж для посадової.


Фонд "Демократичні ініціативи"

неприбуткова, недержавна, аналітична організація, заснована у 1992 році з метою підтримки переходу до повноцінної демократії та розвиток громадянського суспільства в Україні.

Фонд "ДІ" відомий як аналітична і просвітня організація, достовірне джерело інформації. Він заслужив таку репутацію, збираючи і безкоштовно поширюючи вчасну, точну і зрозумілу інформацію серед громадян, журналістів, парламентарів і політи­ків. Зокрема, "ДІ" спеціалізується на аналізі громадської думки, аналізі соціальних і політичних тенденцій, проведенні семінарів та навчань для журналістів і політиків, міжнародних обмінах.

Фонд "ДІ" здійснює значний внесок у процес демократизації і лібералізації України:

  • забезпечуючи потребу суспільства в необхідній інформації шляхом проведення незалежних професійних опитувань і аналізу громадської думки в Україні
  • поширюючи об’єктивну інформацію та аналітичні матеріали про політичні процеси, стимулюючи вільну пресу і наукову політологію
  • підвищуючи професіоналізм і поінформованість політичних лідерів, журналістів і політологів в Україні
  • сприяючи процесові інтеграції в Європу через надання Заходу більшої інформації про Україну

Результати діяльності оприлюднюються на веб-сайті: www.dif.org.ua

Контактна інформація

Адреса для листів: а/c В-271, м. Київ, 01001

Адреса: 01034, м. Київ, вул. О. Гончара, 43-В, офіс 18

Тел./факс: (38 044) 581-3317

Тел.: (38 044) 234-8046

Е-mail: dif@dif.org.ua






1 - Корупція в Україні: 2004 рік. Підсумковий звіт, с 7.

2 - Загальнонаціональне опитування було проведене у травні 2004 року Фондом "Демократичні ініціативи" разом з Центром "Соціальний моніторинг". Усього було опитано 2038 респондентів за вибіркою, яка репрезентує доросле населення України (старше 18 років). Статистична похибка вибірки не перевищує 2.2%.

3 - Загальнонаціональне опитування було проведене у червні-липні 2007 року Фондом "Демократичні ініціативи" разом з фірмою "Юкрейніан соціолоджі сервіс". Усього було опитано 2000 респондентів за вибіркою, яка репрезентує доросле населення України (старше 18 років). Статистична похибка вибірки не перевищує 2.2%.

4 - Загальнонаціональне опитування було проведене у березні 2009 року Фондом "Демократичні ініціативи" разом з фірмою "Юкрейніан соціолоджі сервіс". Усього було опитано 1800 респондентів за вибіркою, яка репрезентує доросле населення України (старше 18 років). Статистична похибка вибірки не перевищує 2.5%.

5 - Опитування підприємців було проведене Фондом "Демократичні ініціативи" у березні 2009 року. Усього було опитано 400 підприємців у 8 містах України, по 50 респондентів у кожному: Києві, Харкові, Одесі, Дніпропетровську, Одесі, Донецьку, Львові, Вінниці.

6 - Загальнонаціональне опитування населення України було проведене Інститутом прикладних досліджень. Усього було опитано 1100 респондентів за репрезентативною для України вибіркою. Похибка вибірки не перевищує 3%.

7 - Усього було проведено 5 фокус-групових обговорень з підприємцями у Києві, Львові, Дніпропетровську, Одесі, Харкові. Підприємці представляли різні види підприємницької діяльності.

8 - Група респондентів з високим матеріальним статусом і вищим за середній недостатня для статистично надійних висновків.