(044) 486–71–56 – Пряма телефонна лінія для допомоги жителям Автономної Республіки Крим, Донецької, Луганської областей та з питань діяльності Міністерства юстиції і підпорядкованих органів.         0–800–213–103 – телефонний номер системи безоплатної правової допомоги для людей, які зазнали кримінального або адміністративного переслідування. Дзвінки зі стаціонарних телефонів в межах України безкоштовні.         «Гаряча» телефонна лінія для працівників органів юстиції АР Крим. Звертатися можна за телефоном: (044) 486-71-56.         До уваги неурядових організацій, вищих навчальних закладів та інших установ! Урядовим уповноваженим у справах Європейського суду з прав людини розроблено анкету для осіб, постраждалих внаслідок порушення їх прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, Російською Федерацією на окупованій території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя, а також у Донецькій та Луганській областях України, та методичні рекомендації для її заповнення.         До уваги осіб, які бажають звернутися до Європейського суду з прав людини! У зв'язку зі змінами, внесеними до Правила 47 Регламенту Європейського суду з прав людини, з 01 січня 2016 року було оновлено формуляр заяви та пояснювальну нотатку для його заповнення. З вказаними документами Ви можете ознайомитись у рубриці «Захист інтересів держави в Європейському суді» на офіційному сайті Міністерства юстиції України
Розпочав роботу новий сайт Міністерства юстиції України >>
Міністр юстиції України Петренко Павло Дмитрович
Петренко Павло Дмитрович
Міністр юстиції України

Аналітичний звіт щодо корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності публічної адміністрації в Україні

Відділ проблем економічної злочинності
Директорат з питань співробітництва
Генерального директорату прав людини і правових питань
квітень 2009 р.


Підтримка належного урядування: проект протидії корупції в Україні


(UPAC)



ТЕХНІЧНИЙ ДОКУМЕНТ – АНАЛІТИЧНИЙ ЗВІТ ЩОДО КОРУПЦІЙНИХ РИЗИКІВ У СФЕРАХ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ ТА КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ



Підготував

Центр політико – правових реформ


Висловлені в цій роботі погляди
належать авторові і не обов’язково
відображають офіційну позицію
Ради Європи








ЗМІСТ

1 РЕЗЮМЕ

2 ВСТУП

3 АНАЛІТИЧНА ЧАСТИНА

3.1 РОЗДІЛ 1. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ, ЗАГАЛЬНІ ДЛЯ ВСІЄЇ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

3.1.1 Інституційні та функціональні конфлікти інтересів у системі публічної адміністрації

3.1.2 Слабкість інституту публічної служби в Україні

3.1.3 Неналежна якість законодавства, зокрема, нерозвиненість адміністративно-процедурного законодавства

3.1.4 Відсутність належних засобів правового захисту, і зокрема неефективність інституту адміністративного оскарження

3.1.5 Слабкість внутрішнього адміністративного контролю, в тому числі неефективна процедура службових розслідувань

3.1.6 Неефективність зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації

3.2 РОЗДІЛ 2. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ У СФЕРІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

3.2.1 Особисте спілкування (контакт) приватної особи – споживача адміністративної послуги з посадовою особою, яка надає адміністративну послугу

3.2.2 Обмежені можливості приватної особи щодо вибору способу звернення за адміністративною послугою 3.2.3 Загальна складність процедури надання багатьох адміністративних послуг

Регулюється Земельним кодексом України вiд 25.10.2001 р., Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. N 502.

3.2.4 Брак інформації про процедуру надання адміністративних послуг

3.2.5 Обмежений доступ до органу публічної адміністрації, який надає адміністративні послуги

3.2.6 Необґрунтовано великі строки надання окремих адміністративних послуг

3.2.7 Невпорядкованість оплати за адміністративні послуги, встановлення додаткових «платних послуг»

3.2.8 Територіальний монополізм у наданні адміністративних послуг

3.3 РОЗДІЛ 3. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ В КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

3.3.1 Необґрунтовано широкі втручальні повноваження багатьох адміністративних органів щодо припинення/заборони діяльності

3.3.2 Необґрунтовано широкі повноваження адміністративних органів щодо безперешкодного отримання інформації, доступу до предметів і документів, приміщень, земельних ділянок

3.3.3 Існування в деяких адміністративних органів необґрунтованих повноважень щодо проведення перевірок «на місці» («на об’єкті»)

3.3.4 Наявність в окремих адміністративних органів повноважень щодо стягнення штрафу на місці вчинення проступку

3.3.5 Спрямованість діяльності контрольно-наглядових органів на покарання порушників, а не на усунення порушень або їх попередження

3.3.6 Ідентичність складів правопорушень, передбачених Кодексом про адміністративні правопорушення і багатьма галузевими законами, які караються штрафами різних розмірів

3.3.7 Велика різниця у визначенні найменшого і найбільшого розміру штрафів (Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. – М., 2004. - С. 20 // web: www.indem.ru)

3.3.8 Співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів (Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. – М., 2004. - С. 22, 23 // web: www.indem.ru.)

4 ВИСНОВКИ

5 РЕКОМЕНДАЦІЇ

Інформація про Центр політико-правових реформ







1 РЕЗЮМЕ


У цьому звіті представлені результати дослідження корупційних ризиків у двох сферах діяльності органів публічної адміністрації: надання адміністративних послуг та контрольно-наглядовій діяльності. З цією метою було здійснено камеральний аналіз потенційних корупційних ризиків, сформульовано рекомендації щодо їх усунення (мінімізації), а також проведено оцінку обґрунтованості названих ризиків та запропонованих рекомендацій з використанням загального анкетування (опитування) населення, фокус-груп з підприємцями та глибинних інтерв’ю з посадовими особами органів державної влади та місцевого самоврядування.

Аналітична частина дослідження проводилася неурядовою організацією - Центром політико-правових реформ протягом січня 2008 – квітня 2009 років. Соціологічна частина дослідження проводилася Фондом «Демократичні ініціативи» у березні 2009 року. Проект здійснено в рамках антикорупційного проекту UPAC, що впроваджується Радою Європи та фінансується здебільшого ЄС (Підтримка належного урядування: Проект протидії корупції).

З урахуванням результатів соціологічних досліджень основними корупційними ризиками у сфері надання адміністративних послуг можна назвати:

1) загальну складність процедури надання адмiнiстративних послуг;

2) необґрунтовано великі строки надання окремих адмiнiстративних послуг;

3) брак iнформацiї про процедуру надання адмiнiстративних послуг;

4) обмежений доступ до адміністративних органів, що надають послуги (обмежений  час  прийому, черги тощо).


В контрольно-наглядовій сфері основними корупційними ризиками визнано:

1) необґрунтовано широкі втручальні повноваження багатьох адміністративних органів щодо припинення/заборони діяльності (зокрема, суб’єктів господарювання);

2) існування в деяких адміністративних органів необґрунтованих повноважень щодо проведення перевірок «на місці» («на об’єкті»);

3) спрямованість діяльності контрольно-наглядових органів на покарання, а не на усунення порушень або їх попередження.


Для усунення (мінімізації) корупційних ризиків у аналізованих сферах діяльності органів публічної адміністрації були підготовлені відповідні рекомендації (додаються окремо), які адресовано різним суб’єктам державної політики (Верховній Раді, Кабінету Міністрів, Міністерству юстиції), а також керівникам органів публічної адміністрації (в частині організаційних заходів). Останнє особливо важливо в українських умовах, адже багато заходів можна впроваджувати без зміни законодавства.

Варто також відзначити, що абсолютна більшість експертних рекомендацій щодо мінімізації корупційних ризиків була підтримана і населенням загалом, і підприємцями як окремою цільовою групою, і представниками органів влади.


Одним з загальних висновків аналітичного дослідження є визнання надзвичайної вважливості проведення адміністративної реформи (реформи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, реформи публічної служби, зміни процедур прийняття політичних рішень та впорядкування адміністративної процедури) для попередження корупції. Адже в першу чергу необхідно усувати умови для корупції, а не лише боротися з наслідками. Не менш важливе значення для боротьби з корупцією має також судова реформа.




2 ВСТУП


«Корупція становить значну загрозу демократії,

реалізації принципу верховенства права,

соціальному прогресу, національній безпеці1»


У представленому дослідженні проведено аналіз основних корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності держави. На цій основі підготовлено рекомендації щодо усунення (мінімізації) корупційних ризиків в аналізованих сферах.

При виконанні роботи колектив дослідників виходив з розуміння корупції як явища, що проявляється у навмисному використанні представниками влади (державної та місцевого самоврядування) свого службового становища для протиправного отримання майнових та немайнових благ та переваг у будь-якій формі, а також у підкупі таких осіб.

Виходячи з наведеного визначення поняття корупції, під корупційними ризиками для цілей даного дослідження пропонується розуміти правові, організаційні та інші фактори та причини, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності держави.

У дослідженні основна увага приділена внутрішньо інституційним корупційним ризикам, тобто факторам, що негативно впливають на поведінку публічного службовця, перетворюючи її у «корупційну», та усунення яких належить до компетенції адміністративного органу, в якому працює (або який очолює) такий службовець. Загальносистемні (або «зовнішні») корупційні ризики, тобто ризики пов’язані з загальними вадами публічної адміністрації аналізуються лише в частині, що має особливий вплив на рівень корупції у сферах адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності держави.

Зміст категорії «адміністративні послуги» у даному дослідженні розуміється як здійснювана за заявою приватної (фізичної або юридичної) особи діяльність адміністративного органу та її результат щодо юридичного оформлення прав, свобод і законних інтересів особи (наприклад, видача дозволів, ліцензій, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо), а також виконання обов’язків особи.

Під «контрольно-наглядовою діяльністю держави» маються на увазі такі втручальні провадження, які здійснюються за ініціативою адміністративного органу і полягають у встановленні (перевірці) відповідності певної діяльності (поведінки) приватної особи вимогам закону, а у випадку виявлення порушень – у застосуванні адміністративних стягнень. В чинному законодавстві та вітчизняній юридичній науці ця діяльність йменується як: «державний контроль (нагляд)» та/або «адміністративний контроль (нагляд)». Основним змістом цих втручальних проваджень є: документальні перевірки; фактичні перевірки діяльності; періодичне отримання інформації (звітів), і здійснюються вони у формі «перевірок», «ревізій», «інспектування».

В розрізі контрольно-наглядової діяльності корупція може мати місце як наслідок відмови провести перевірку, неналежного проведення перевірок і приховування фактів вчинених порушень, проведення перевірок виключно з метою отримання незаконної вигоди.

Основною метою дослідження було визначено виявлення корупційних ризиків, які мають системний характер та становлять найбільшу небезпеку для реалізації прав приватних осіб у взаємостосунках з адміністративними органами (органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування) в сферах надання адміністративних послуг, здійснення контролю та нагляду.

Підтвердженням вразливості до корупційних ризиків саме двох названих сфер є те, що населення на запитання (в рамках проекту) «де Вам або членам Вашої сім’ї доводилося протягом останніх 12 мiсяцiв давати хабарі, "благодійну допомогу" чи дарунки», в першу чергу назвало ДАІ (6,1%), органи влади при отриманні довідок (4,1%) та дозволів (2,7%). У підприємців ці відповіді взагалі вражають – в органах влади при отриманні рiзноманiтних дозволів (18,2%), при реєстрації автомобіля, проходженні технічного огляду (18,0%), при отриманні довідок (17,7%), у податковій інспекції (17,2%), у зв’язку з підприємницькою діяльністю при проведенні перевірок (15,5%).

Джерельну базу дослідження становить система законодавства України, в тому числі ратифіковані Україною конвенції та протоколи до них з питань запобігання та протидії корупції, а також підручники, посібники, а також монографічні роботи та наукові публікації, науково-популярні видання, статистичні узагальнення та звіти державних органів та установ, вітчизняних неурядових та міжнародних організацій.

Методика виконання дослідження полягала в:

1) окресленні меж дослідження – через акцент на двох сферах діяльності органів публічної адміністрації – наданні адміністративних послуг та контрольно-наглядовій діяльності.

При цьому було проведено формування вибірки окремих видів адміністративних послуг для поглибленого аналізу, зокрема, з числа тих, які належать до сфери підприємництва, будівельних та земельних відносин, соціальної сфери. До того ж частина з них надається центральними органами виконавчої влади, інша частина - їх територіальними підрозділами (органами), і ще частина – органами місцевого самоврядування.

В даному дослідженні проблематики корупційних ризиків у сфері контрольно-наглядової діяльності держави, в основу аналізу було покладено вид адміністративного органу (і відповідно вид інспектування).

Окрім того, у дослідженні виокремлено розділ присвячений загальним корупційним ризикам, характерним для всієї публічної адміністрації, і які мають безумовний вплив на рівень корупції в двох спеціально аналізованих сферах.

2) камеральному аналізі окремих категорій справ (відповідно - адміністративних послуг та видів інспекційних органів). Зазначений аналіз здійснювався на основі зібраної джерельної бази (актів законодавства, публікацій, досліджень, статистичних відомостей та вже проведених соціологічних і експертно-аналітичних досліджень);

3) виявленні на основі такого аналізу (та на підставі аналізу проблем в організації та порядку діяльності органів публічної адміністрації, проблем в правовому регулюванні зазначених питань) потенційних корупційних ризиків, з’ясуванні їх природи та причин;

4) формулюванні рекомендацій щодо усунення (мінімізації) корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядовій діяльності держави;

5) оцінці раціональності та обґрунтованості висновків камерального дослідження з використанням соціологічних методів, тобто зроблено своєрідне «тестування» тих соціальних груп, яких ці реформи стосуються.

Соціологічне дослідження включає такі складові:

а) загальнонаціональне опитування населення України, призначене вивчити загальне ставлення населення до питань корупції, виявити поширеність цього явища загалом та зокрема у сфері надання населенню адміністративних послуг. Усього було опитано 1800 респондентів в усіх областях України та АР Крим за вибіркою, що репрезентує доросле населення України (старше 18 років) за такими показниками, як стать, вік, освіта, тип та регіон проживання. Для порівняння були взяти також результати загальнонаціонального опитування населення України, проведеного Інститутом прикладних гуманітарних досліджень у 2003 році (Корупція в Україні: 2004 рік. Підсумковий звіт. – С.- 7);

б) опитування підприємців, у якому підприємцям було запропоновано оцінити корупційні ризики у різних ситуаціях їхньої діяльності та визначити, які із запропонованих заходів можуть зменшити цей корупційний ризик. Усього було опитано 400 підприємців з різних сфер підприємницької діяльності, по 50 підприємців з кожного із міст – Києва, Львова, Харкова, Одеси, Дніпропетровська, Донецька, Вінниці, АР Крим. І хоча, вибірка не репрезентує увесь загал підприємців України, проведене опитування підприємців є достатньо статистично переконливим, оскільки представляє підприємців з різних сфер підприємницької діяльності і з ключових регіонів України;

в) проведення фокус-груп у 5 містах України: Києві, Харкові, Львові, Одесі, Дніпропетровську. У фокус-групових дискусіях з’ясовувалася мотивація ставлення підприємців певних заходів, призначених зменшити ризики корупції у сферах регуляторної та контрольно-наглядової діяльності;

г) глибинні інтерв’ю. Передбачено проведення 10 інтерв’ю з представниками законодавчої та виконавчої влади, які професійно займаються проблемами підприємницької діяльності і можуть зі своїх позицій оцінити наслідки впровадження запропонованих у проекті заходів.

6) доопрацюванні звіту, в тому числі висновків та рекомендацій.

В проведенні аналітичного дослідження допомогу надавали експерти Базельського інституту урядування (Basel Institute on Governance).




3 АНАЛІТИЧНА ЧАСТИНА



3.1 РОЗДІЛ 1. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ, ЗАГАЛЬНІ ДЛЯ ВСІЄЇ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ



3.1.1 Інституційні та функціональні конфлікти інтересів у системі публічної адміністрації

Для захищеності від корупційних впливів надзвичайно важливе значення має раціональність побудови системи публічної адміністрації, прозорість її діяльності, професійність та неупередженість публічної служби, підконтрольність публічної адміністрації.

Основними корупційними ризиками інституційно-функціонального характеру в системі публічної адміністрації України є:

1) поєднання в одному органі виконавчої влади функцій з вироблення політики та нормотворчості з функціями поточного адміністрування (у т.ч. надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності). Така практика породжує проблеми підзаконної нормотворчості, зокрема:

а) коли органи виконавчої влади, які мають застосовувати законодавство, самостійно розробляють таке законодавство «для себе», керуючись насамперед відомчими (корпоративними) інтересами.

Наприклад, нормативні акти, які застосовують податкові органи розробляються не Міністерством фінансів, а самою Державною податковою адміністрацією. Також цікавою є природа так званих «податкових роз’яснень», які названі у законі «оприлюдненням офіційного розуміння окремих положень податкового законодавства контролюючими органами у межах їх компетенції, яке використовується при обґрунтуванні їх рішень під час проведення апеляційних процедур»2. Тобто одна із сторін спору видає фактично офіційне тлумачення податкового законодавства.

На тій проблемі, що «адміністративні органи самі собі виписують механізми, самі під себе ці механізми регулюють» особливо наголосила під час глибинного інтерв’ю в рамках проекту Голова Ради підприємців при Кабінеті Міністрів України Оксана Продан.

б) органи виконавчої влади своїми актами або актами, які вони готують «розширюють» власні повноваження (тобто поширювально тлумачать норми закону, в т.ч. шляхом визначення додаткових, не передбачених законом повноважень, а також засобів виконання покладених на орган завдань).

Прикладом невідповідності положень підзаконних нормативних актів вимогам законів може слугувати ситуація з врегулюванням відносин щодо блокування транспортних засобів. До Кодексу про адміністративні правопорушення у вересні 2008 року було внесено статтю 265-2 щодо тимчасового затримання автомобілів. Основними елементами інституту затримання стали:

- виключність випадків переміщення транспорту за допомогою евакуаторів. Воно має здійснюватися тільки, якщо певний автомобіль перешкоджає дорожньому руху. В іншому разі, автомобіль підлягає блокуванню (а не «переміщенню»);

- короткостроковість затримання автомобілів – не більше 3 днів;

- заборона стягнення плати за клопотання про повернення транспортного засобу та його фактичне отримання.

Кабінет Міністрів «деталізував» порядок тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках своєю Постановою від 17 грудня 2008 року3. Але норми цього документу йдуть врозріз із нормами закону. Зокрема:

- у Постанові блокування транспорту, навпаки, фактично визнано виключним засобом і передбачено до застосування лише у випадках, коли неможливо провести евакуацію цього засобу (пункт 5);

- строк затримання розраховується тільки з моменту складення протоколу про адміністративне правопорушення (пункт 10), хоча час затримання і час оформлення протоколу можуть суттєво відрізнятися. Запроваджено також строк зберігання транспортного засобу, який обчислюється з часу його доставлення до спеціальної стоянки;

- передбачено стягнення плати за транспортування і зберігання транспортного засобу (пункт 13).

І хоча 11 лютого 2009 року Уряд змінив окремі положення Порядку затримання транспортних засобів, ці зміни не усунули зазначені вище невідповідності закону.

Отже, повноваження органів публічної адміністрації мають відповідати вимогам Конституції України та законів України, не можуть визначатися у підзаконних нормативно-правових актах, широко тлумачитися у актах органів виконавчої влади.

2) поєднання в одній інституції (одному органі) функцій з надання адміністративних послуг і контрольно-наглядових (інспекційних) функцій.

Поєднання в компетенції одного органу повноважень з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядових функції породжує корупційні ризики, пов’язані з «розмиванням місії» відповідного органу, зменшенням об’єктивності розгляду та перегляду адміністративних справ. Адже очевидно, що агентський (обслуговуючий) тип діяльності та інспекційний тип діяльності потребують різних методів та форм. Також очевидно, що у випадку порушення правил видачі певного дозволу (ліцензії), орган що інспектуватиме діяльність приватної особи, з одного боку, не буде зацікавлений у виявленні (фіксації) «помилки» з боку свого ж «відомства», з іншого боку, фактично опиняється поза межами зовнішнього контролю, що також є добрим ґрунтом для зловживань.

Вочевидь не випадково, за деякими дослідженнями, серед найбільш корумпованих «дозвільних органів» в Україні підприємці називають саме ті, в яких об’єднано функції з видачі дозволів (адміністративних послуг) з інспекційними функціями, зокрема, органи державної санітарно-епідеміологічної служби та державного пожежного нагляду4.

Поєднання зазначених функцій, особливо зважаючи на сучасну практику затвердження Урядом «переліків платних послуг» для окремих органів виконавчої влади (про цю проблему детальніше зазначено у підрозділі 2.7. дослідження), також призводить до нав’язування громадянам додаткових (поряд з визначеними у законі) зборів та платежів. Особливо небезпечно, коли такі «платні послуги» нав’язуються саме контрольно-наглядовими органами. У ситуації, коли приватна особа відмовляється або намагається уникнути сплати додаткових платних послуг, то така відмова може перерости в додаткові перевірки або особливо «ретельні» (упереджені) перевірки. При цьому приватним особам не повідомляється про необов’язковість отримання таких додаткових послуг (а якщо бути точним – про надання цих послуг лише за зверненням особи), хоча відповідні вимоги також є в законодавстві.

Зменшенню цього ризику сприятиме інституційне (організаційне) розмежування функцій з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядових функції. Це, на нашу думку, підвищить об’єктивність розгляду адміністративних справ адміністративними органами, а також сприятиме виявленню випадків незаконних дій інших адміністративних органів.

Із цими інституційно-функціональними конфліктами, які перетворюються в корупційні ризики, пов’язані й інші проблеми:

а) невпорядкованість системи органів публічної адміністрації та відсутність чіткого розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Низка інституційних ризиків закладена у нечіткості визначення системи органів виконавчої влади, їх належності до певного рівня (центрального або місцевого). Наявна загальна для системи виконавчої влади тенденція щодо постійного заснування нових самостійних органів, що часто сприяє розбалансованості зв’язків та відносин як в системі органів виконавчої влади, так і у зовнішніх взаємостосунках (першочергово незручності виникають для громадян, не обізнаних з тонкощами реформування державного апарату; тягар додаткових витрат у зв’язку з переоформленням документів як правило, також покладається на громадян). Це породжує «нерозривне коло» проблем, поневірянь для пересічних громадян, які готові радше відмовитися від офіційного оформлення належної їм соціальної пільги, допомоги, виплати, або шукати простіші варіанти (часто – «корупційні») вирішення своїх питань.

Ілюстративною у цьому плані є система публічної адміністрації Одеси, яка охоплює крім Одеської міської ради 5 виконавчих органів загальної компетенції (виконавчий комітет та 4 районні адміністрації), приблизно 30 виконавчих органів спеціальної компетенції, 8 підрозділів апарату ради та її виконавчого комітету, 43 органи самоорганізації населення, 35 координаційних органів (комісій, рад, комітетів), 71 комунальне підприємство, 302 комунальні установи та організації, в яких загалом працюють 1 798 посадових осіб місцевого самоврядування та майже 20 тис. працівників комунальних підприємств, установ та організацій. Крім того, до системи управління містом додаються міські та районні у місті територіальні підрозділи центральних органів державної виконавчої влади5.

Для вирішення цих проблем необхідне чітке визначення компетенції органів виконавчої влади, розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Вирішенню цього завдання сприятиме проведення функціонального обстеження органів публічної адміністрації, спрямованого на перевірку (оцінку) відповідності діючих структур даних органів покладеним на них функціям та визначеним завданням і напрямам діяльності.

б) неузгодженість впроваджуваних реформ у сфері діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. До негативних факторів, що впливають на сучасний стан розвитку публічної адміністрації, треба віднести відсутність політичної волі щодо проведення реформи публічної адміністрації. Часті зміни урядів також не сприяють формуванню єдиної стратегії розвитку публічної адміністрації. Не забезпечується інституційна наступність в діяльності органів влади. Перманенті зміни в системі органів виконавчої влади призводять до браку відповідальності за раніше прийняті рішення.

Дієвим кроком, спрямованим на комплексне проведення реформи публічної адміністрації в Україні, може стати ухвалення проекту Концепції реформи публічної адміністрації в Україні. У разі схвалення Урядом даного проекту та його послідовного впровадження можна буде зняти більшість інституційних та функціональних конфліктів у публічній адміністрації та породжуваних ними корупційних ризиків. На необхідності визначення загальної стратегії реформування сфери публічної адміністрації в Україні в своїх рекомендаціях наголошує і GRECO6.





Отже, рекомендуємо:

1. Забезпечити на інституційному рівні розмежування політичних та адміністративних функцій.

2. Припинити практику «розширення» повноважень органів публічної адміністрації шляхом підзаконної нормотворчості.

3. Розмежовувати інституційно функції з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової (інспекційної) діяльності.

4. Ухвалити Концепцію реформування публічної адміністрації та забезпечити проведення на її основі системної реформи.








3.1.2 Слабкість інституту публічної служби в Україні


Інститут публічної служби (державної служби та служби в органах місцевого самоврядування) є надзвичайно важливим елементом механізму урядування, відіграючи виключну роль для функціонування держави, забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Однак на перешкоді досягненню зазначених важливих цілей є «слабкість» публічної служби та її нездатність ефективно протистояти корупції. Зокрема, для теперішнього стану організації та функціонування публічної служби в Україні характерними лишаються такі корупційні ризики як непрозорий та недостатній рівень оплати праці більшості публічних службовців, надмірний суб’єктивізм у вирішенні питань публічної служби, низький професійний рівень багатьох публічних службовців.

Першою проблемою з точки зору антикорупційної політики є питання оплати праці публічних службовців. Низький рівень заробітної платні більшості публічних службовців є загальновизнаною причиною корупції. Наприклад, у Громадському моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів низька заробітна платня адміністраторів та представників дозвільних органів названа другим за важливістю чинником, що безпосередньо поширює корупцію (при цьому, прикметно, що його на перше місце поставили самі працівники дозвільних органів)7.

І хоча підвищення заробітної плати чиновникам як захід боротьби з корупцією підтримують дуже незначний відсоток опитаного в рамках нашого проекту населення та підприємців (8,3% і 19,0% - відповідно), проте на думку експертів (зокрема, народного депутата України, Заступника голови Комітету Верховної Ради України з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва Ксенії Ляпіної) – «це є проблема номер один”.

Проблемою є непрозорість системи оплати праці публічних службовців та суб’єктивізм з боку керівництва у визначенні конкретних розмірів оплати праці. Згідно із Законом України «Про державну службу» (ст. 33), заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, а також інших доплат і надбавок. При цьому в структурі заробітної плати домінують саме премії, надбавки і доплати. Їх розміри визначаються підзаконними актами, а призначення здійснюється на розсуд керівника. Тому суттєвим чинником забезпечення неупередженості та відданості державного службовця суспільству є підвищення частки посадового окладу в сукупному обсязі його зарплатні, із встановленням належного розміру оплати праці, що відповідає (з відповідними умовами) оплаті аналогічної діяльності у приватному секторі.

Іншою проблемою у публічній служби України є низький професійний рівень багатьох службовців. Однією з причин такого стану визнається формальність та недієвість механізму конкурсного добору на публічну службу. Результатом даного негативного явища стала фактична відсутність реального конкурсу при заміщенні посад. Це стало можливим з огляду на вкрай невдале нормативне врегулювання необхідності проведення конкурсу у чинному законодавстві, що встановлює прийняття на посади на конкурсній основі лише окремих категорій посад державної служби (3 – 7), та допускає інші численні винятки. Наслідком непрозорості та фіктивності конкурсів закономірно став низький професійний рівень службовців.

Загальному погіршенню професійності та моральності персоналу державної служби сприяє також висока плинність кадрів та звільнення державних службовців з політичних мотивів. Зокрема, за даними Начальника Головдержслужби України, якщо 2004 року звільнилося 38 тис. державних службовців, то 2005-го — вже 48 тисяч чиновників8. Крім того, у 2005 році було звільнено з посад 250 керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади 1 - 2 категорій, у 2006 – 169. Упродовж зазначеного періоду повністю оновлено склад голів обласних державних адміністрацій та майже на 100 відсотків – голів районних державних адміністрацій. Так, у 2005 році звільнено з посад 493 голови районних державних адміністрацій (98,2% від їх загальної кількості)9. Відчуття нестабільності перебування службовця на посаді, викликане можливістю повсякчасного звільнення, створює додатковий корупційний ризик.

Корупційні ризики у сфері публічної служби зумовлені також надмірним впливом керівника органу на службовців. Це стосується не лише оплати праці службовців, а й власне їх поточної діяльності. Зокрема, в Україні існує проблема браку процедурної самостійності державних службовців виконавської ланки (спеціалістів, інспекторів), оскільки у більшості випадків має місце централізація прийняття рішень, аж до прийняття рішення на рівні керівника органу. Це може породжувати корупційні ризики, пов’язані з: подальшим затвердженням рішення керівником; отриманням незаконних вказівок щодо вирішення справи тощо. У багатьох службовців відсутнє відчуття, що вони служать державі (громаді), а не керівнику. Такі можливості впливу керівника органу на підпорядкованих службовців складають самостійну проблему, адже за умови корумпованості керівника органу та при надмірній процедурній (службовій) залежності рядових службовців корупція може легко вражати орган (систему) в цілому. Як свідчить порівняння громадської думки у 2003 та 2009 рр., практично не змінилося поширене уявлення про те, що корупція в органах влади – звичне явище і що у корупції винні насамперед керівники органів влади (цю позицію підтримали 82,5% опитаних громадян). У цьому контексті також важливо закріпити ефективні правила поведінки службовця у разі виникнення у нього сумніву в законності наказу (розпорядження) керівництва.

Отже, значна частина корупційних ризиків у публічній службі зумовлена недоліками чинного законодавчого врегулювання. Саме тому одним із шляхів усунення потенційних можливостей для корупції є ухвалення нового Закону України «Про державну службу» (та Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування»). Нове законодавство повинне характеризуватися якісно новим та чітким врегулюванням порядку формування персоналу органів публічної влади, виконання ними своїх обов’язків. Зокрема, необхідно нормативно деталізувати питання проведення конкурсу, конкретних вимог до претендентів тощо.

Суттєву увагу необхідно приділити професійному навчанню та підвищенню кваліфікації службовцями.

Також надзвичайно важливим моментом є врегулювання питань декларування доходів та видатків публічними службовцями та членами їх сімей. Особливо важливо наголосити на потребі декларування не лише майна, що перебуває у власності публічного службовця, але й майна, яким він користується.

Необхідно також переглянути випадки та порядок притягнення службовців до дисциплінарної відповідальності, встановивши як чіткі підстави для притягнення до дисциплінарної відповідальності, так і колегіальний механізм накладення відповідних стягнень. Однією з підстав відповідальності службовця має бути визначено порушення етичних засад його діяльності (правил професійної етики) та врегулювання питань вирішення конфлікту інтересів, для чого необхідне прийняття відповідного законодавства (Кодексу професійної етики публічних службовців або змін до чинних законів про державну службу та про службу в органах місцевого самоврядування). Важливим кроком видається посилення реальної відповідальності державних службовців за вчинення корупційних діянь аж до звільнення з посад державної служби осіб, що вчинили корупційні правопорушення. На сьогодні ж виразною є протилежна тенденція: протягом 2007 року та І півріччя 2008 року до відповідальності за здійснення корупційних та інших пов’язаних з корупцією правопорушень, з усіх притягнутих до адміністративної відповідальності державних службовців лише кільком службовцям було припинено державну службу, в той час як 85% осіб, які вчинили корупційні правопорушення, продовжили працювати на посадах10.

Фактично безкарність чиновників веде то того, що на перше місце серед найдієвіших заходів у боротьбі з корупцією населення ставить «звільнення з роботи без права займати посади в органах влади» (55,6% опитаних громадян, а підприємці – взагалі 60,1%), та «посилення кримінальної вiдповiдальностi чиновників (строку позбавлення волi» (цю пропозицію підтримали відповідно 49,6% населення та 45,4% опитаних підприємців).

Питанням реформування публічної служби значну увагу у своїх звітах та рекомендаціях приділяє і GRECO11.



Отже, рекомендуємо:

1. Здійснити реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування з метою забезпечення її професійності та політичної нейтральності (для цього потрібно ухвалити нове законодавство про публічну службу).

2. Реформувати систему оплати праці публічних службовців з метою забезпечення її адекватності, прозорості та стабільності.

3. Підвищувати процесуальну (процедурну) самостійність публічних службовців виконавського рівня.

4. Врегулювати питання етики та конфлікту інтересів на публічній службі.












3.1.3 Неналежна якість законодавства, зокрема, нерозвиненість адміністративно-процедурного законодавства


Одним із чинників виникнення корупційних ризиків є загальна недосконалість вітчизняного законодавства. Основними проявами такої недосконалості є:

а) заплутаність та розпорошеність регулювання в різних нормативно-правових актах, надмірна абстрактність законів. Складність правового регулювання проявляється у значній кількості законодавчих і підзаконних, загальних і спеціальних нормативно-правових актів з кожного питання.

Наприклад, порядок отримання дозволу на перепланування квартири передбачає низку нормативно закріплених послідовних кроків, що врегульовуються щонайменше 13 нормативно-правовими актами12. Тому, мабуть, не випадково про потребу поліпшення законодавчої бази як першочергового антикорупційного заходу вказують результати нещодавніх досліджень щодо отримання дозволів на операції з землею та будівництво (зокрема, цю ідею підтримали від 69 до 78% респондентів)13.

Взагалі у вітчизняному праві склалася модель, за якої одне питання одночасно регулюється кількома нормативно-правовими актами. Здебільшого типовою є тріада: «закон (загальне регулювання) – постанова Кабінету Міністрів (про затвердження порядку) – наказ міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади (про затвердження інструкції)». Наприклад, процедура отримання ліцензії митного перевізника врегульовується одним законом, чотирма урядовими постановами, а також наказами центральних органів виконавчої влади14. При цьому документи, що подаються до органу ліцензування для отримання ліцензії митного перевізника, розпорошено у цих нормативних актах, а чіткий перелік документів визначено лише на інформаційному ресурсі Держмитслужби15. Загалом же, на практиці, закони часто характеризуються надмірною абстрактністю, а більш-менш конкретне регулювання з’являється лише в підзаконних нормативно-правових актах.

Значний обсяг нормативного регулювання ускладнює можливість для споживачів зрозуміти всю повноту та послідовність необхідних дій органів, а також власних кроків. Окрім того, в умовах обмеженого доступу до інформації про діяльність органів публічної адміністрації посилюється їх роль як єдиного джерела інформації. Така виключна роль посадових осіб в органах публічної адміністрації створює ризик вимагання ними винагороди навіть за загальну інформацію.

Саме тому раціональним видається впорядкування нормативних положень щодо порядку надання адміністративних послуг та реалізації контрольно-наглядових повноважень в систематизованих нормативно-правових актах. Зведення розрізнених положень до систематизованих нормативно-правових актів дасть змогу скасувати інші, і в такий спосіб оптимізувати законодавство.

Реформу з адміністративного спрощення, що мала за мету зменшення рівня корупції, було проведено у США у 90-х роках. Зокрема, виконавчим наказом Президента США № 12861 від 11 вересня 1993 року органам виконавчої влади було поставлено завдання скоротити наполовину внутрішні правила управління, які не передбачені законом. Дані спрощення у кінцевому результаті привели до підвищення продуктивності діяльності адміністративних органів, сприяли прискоренню надання адміністративних послуг та вдосконаленню обслуговування споживачів. Політику щодо дерегуляції та спрощення нормативного регулювання, наскільки відомо, наразі впроваджує і Європейський Союз;

б) суперечність між положеннями різних нормативно-правових актів так само є характерною для вітчизняного законодавства. Наприклад, у випадку вже згаданої ліцензії митного перевізника наявні розбіжності щодо точки відліку терміну, протягом якого має бути прийнято рішення про видачу ліцензії та безпосередньо її оформлення16. Наслідком цього є можливість вибіркового застосування різних за змістом норм з одного питання, що створює відповідні корупційні ризики;

в) застарілість багатьох актів законодавства. Наприклад, прийняття рішення щодо надання державного та комунального житла здійснюється на підставі ще радянського законодавства17, яке не відповідає сучасним реаліям ані в частині визначення інституційної організації публічної адміністрації (оскільки передбачена «ієрархія» виконавчих комітетів місцевих рад), ні в частині розмежування приватного та публічного секторів (змішане регулювання щодо комунального та приватного (відомчого) жилих фондів тощо).

г) відсутність регулювання ієрархії нормативно-правових актів. На жаль, через політичну боротьбу Закон «Про нормативно-правові акти» хоча і приймався кілька разів Верховною Радою України, але досі не був підписаний главою держави.

Проблему складності існуючого регулювання та часто неадекватності вимог законодавства як корупційний ризик визнають підприємці, опитані в рамках проекту. Зокрема, на фокус-групових обговореннях у Харкові підприємці казали, що просто неможливо дотримуватися усіх норм, правил та стандартів пожежної інспекції, які тягнуться ще з радянських часів. „Приходить пожежник і каже, що слід встановити пожежну сигналізацію, яка коштує 20 тисяч, потім – пульт, потім приєднатися до пульту, і так далі, і так далі. Після ряду переговорів доходимо висновку, що насправді воно нікому не потрібно, а просто потрібна певна сума, яка або розбивається щоквартально або виплачується щомісячно і у плановому порядку сплачується. І це набагато дешевше, ніж виконувати усі норми пожежної інспекції”. Тому на фокус-групових обговореннях підприємці доводили, що держава навмисно формулює правила підприємницької діяльності так, що неможливо працювати без їх порушення.

В рамках даного дослідження до одного з найголовніших корупційних ризиків необхідно віднести невпорядкованість діяльності публічної адміністрації у відносинах з приватними особами – адміністративної процедури. В Україні досі не існує правового регулювання загальної адміністративної процедури. Лише умовно актом загальнопроцедурного характеру можна вважати Закон України «Про звернення громадян» 1996 року. Проте даний законодавчий акт є радянським не лише за фактичним походженням, але й за закріпленими у ньому підходами, зокрема:

а) під його дію (захист) не підпадають юридичні особи;

б) натомість у ньому встановлено єдиний правовий режим для розгляду звернень громадян як органами публічної влади (державної влади та місцевого самоврядування), так і підприємствами, установами, організаціями, незалежно від форми власності, в тому числі приватними);

в) у Законі не передбачено багатьох ключових прав приватної особи, як-от права бути вислуханою перед прийняттям рішення, права на доступ до матеріалів справи тощо;

г) Закон не передбачає механізмів захисту законних інтересів заінтересованих осіб (і навіть не містить такої категорії адміністративного провадження як «заінтересовані особи») тощо.

Природно також (якщо виходити з назви), що Закон «Про звернення громадян» взагалі не регулює проблематику втручальних проваджень.

Окрім того, треба врахувати наявність різного тематичного (спеціального) законодавства, зокрема у сфері підприємництва, соціального забезпечення тощо. Таке тематичне (спеціальне) законодавство не завжди узгоджується із Законом «Про звернення громадян» і часто містить суперечливі положення. Наприклад, незважаючи на загальний підхід щодо визначення строку розгляду звернень громадян (максимальна тривалість якого за Законом «Про звернення громадян» складає 45 днів) термін видачі паспорту громадянина України для виїзду за кордон встановлено у три місяці18.

Але ще більшою проблемою є домінування актів підзаконного рівня в регулюванні відносин між органами публічної адміністрації та приватними особами. Тому не випадково, що органи влади, розробляючи для себе положення чи врегульовуючи порядок надання певної адміністративної послуги, керуються насамперед відомчими (корпоративними) інтересами, що не сприяє захисту прав та законних інтересів приватних осіб.

Отже, необхідне ухвалення загального для всіх адміністративних органів закону щодо порядку їх діяльності, що сприяв би упорядкуванню, оптимізації та гуманізації адміністративного провадження. Тому є необхідним якнайшвидше прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, проект якого нині перебуває у Верховній Раді України19.

Одним з основних завдань такого Кодексу повинно стати упорядкування відносин між органами публічної адміністрації та приватними (фізичними і юридичними) особами, раціональне та справедливе правове регулювання порядку вирішення адміністративних справ. Саме тому Кодекс має встановити для органів публічної адміністрації принципи та правила адміністративної процедури, зокрема: адміністративних проваджень за заявами приватних осіб (надання адміністративних послуг), втручальних проваджень (за власною ініціативою органів публічної адміністрації, в тому числі контрольно-наглядових), адміністративного (досудового) оскарження.

Важливим завданням Кодексу є встановлення нових процедурних гарантій захисту прав приватних осіб, зокрема: забезпечення права приватної особи бути вислуханою перед прийняттям адміністративного акта (індивідуального рішення органу публічної адміністрації), який може на неї негативно вплинути; надання особі доступу до матеріалів справи, на основі яких прийматиметься рішення; обмеження дискреційних повноважень адміністративних органів; обов’язкове мотивування (обґрунтування) органом прийнятого адміністративного акта; визнання права приватної особи на допомогу та представництво в адміністративній процедурі; повідомлення особі порядку оскарження адміністративного акта та забезпечення засобів правового захисту у зв’язку з цим актом тощо.

Зазначені гарантії сприятимуть суттєвому зменшенню корупційних ризиків. Так, обов’язковість заслуховування (врахування) посадовцем думки (позиції) зацікавленої особи перед прийняттям рішення з її питання сприятиме ефективнішій діяльності органу та більш повному врахуванню інтересів особи.

Забезпечення права особи на доступ до матеріалів справи суттєво зменшуватиме імовірність неправомірних дій службовця в даній справі. Брак інформації щодо матеріалів справи та відсутність доступу до них невиправдано обмежує права громадян та є корупційним ризиком, що уможливлює одержання службовцем додаткової винагороди за сам факт надання такої інформації. Відсутність доступу до матеріалів справи позбавляє особу можливості орієнтуватися у ході справи, а отже й обмежує її право щодо подання доказів та додаткових аргументів. Інформаційна обізнаність споживача щодо стану справи на тому чи іншому її етапі дає йому змогу прогнозувати її перспективи та бути впевненим в очікуваному рішенні. Саме тому зазначені матеріали обов’язково повинні надаватися особі у відповідь на її письмовий запит до органу чи особисте звернення до посадової особи органу.

Важливою складовою усунення корупційних ризиків у сфері адміністративних послуг та контрольно-наглядових функцій публічної адміністрації є встановлення обов’язку для посадових осіб щодо обов’язкового викладу мотивів прийняття негативного для приватної особи рішення, донесення їй даного пояснення в письмовій формі протягом розумного строку. Необхідність пояснювати свої дії сприятиме прийняттю правомірних рішень. Встановлення на законодавчому рівні обов’язку адміністративних органів повідомити особі порядок оскарження прийнятого рішення (адміністративного акта) так само відповідатиме інтересам громадян. Кодекс також повинен урегулювати правила перегляду адміністративних актів та їх відкликання (визнання недійсними).

Після ухвалення Адміністративно-процедурного кодексу потрібно буде провести ревізію спеціальних (тематичних) законів з метою їх узгодження з принципами та правилами загальної адміністративної процедури.

Голова Ради підприємців при Кабінеті Міністрів України Оксана Продан вважає, що головною перешкодою корупції в адміністративних органах має бути чітка детальна регламентація усіх процедур - що посадовець крок за кроком повинен робити в тій чи іншій ситуації. Цю ж думку як один з пріоритетних заходів боротьби з корупцією підтримали інші опитані експерти та підприємці на фокус-групах.





Отже, рекомендуємо:

1. Постійно удосконалювати законодавство, орієнтуючись на його спрощення та систематизацію.

2. Особливу увагу приділяти правовому регулюванню процедурних аспектів відносин публічної адміністрації з приватними особами, і в цій частині забезпечити якнайшвидше ухвалення Адміністративно-процедурного кодексу України.








3.1.4 Відсутність належних засобів правового захисту, і зокрема неефективність інституту адміністративного оскарження


До загальних корупційних ризиків, що впливають на функціонування усієї системи публічної адміністрації, належить відсутність у приватних осіб дієвих засобів правового захисту від рішень, дій чи бездіяльності публічної адміністрації, що зумовлено, зокрема, неефективністю інститутів адміністративного оскарження та нерозвиненістю адміністративного судочинства. Ключовими проблемами в цій сфері є:

1) низький рівень довіри населення до судової системи, що в цілому спричиняє підвищення готовності населення до вчинення корупційних діянь. Значною мірою це зумовлено екстраполяцією корупційного досвіду окремих осіб на діяльність усієї судової системи, поширенням уявлення про наявність корупції в судах України через інформацію ЗМІ. Але і фактичний рівень корупції в судовій системі є значним. Це підтверджується, зокрема, результатами Дослідження корупції у судовій системі України, де зазначено, що фактичний особистий досвід корупції (пов’язаний із діяльністю судової системи в цілому – коментар наш) мали 19 % опитаних громадян20.

Недовіру до суду породжують також обтяжливі та складні процедури розгляду справ, значна тривалість вирішення спорів судом, проблеми, пов’язані із виконанням судових рішень. Тому лише незначна кількість (4,1%) опитаних респондентів офіційно оскаржувала дії посадовців або правоохоронних органів при зіткненні з конкретними випадками корупції. Більшість вважає таке оскарження марним (51%)21.

Наше дослідження показало, що на питання «Як Ви поступите, якщо з Вас вимагатимуть   хабара,   щоб   вирішити   Ваше   питання?»,   лише 6,2% підприємців сказали, що звернуться до суду, а серед населення ця цифра взагалі становить тільки 2,7%.

Про недовіру до судів як одну з причин вчинення корупційних діянь підприємцями, зокрема, у відносинах із санітарно-епідеміологічною службою, свідчать і результати інших експертних досліджень22.

Більшість проблем судової влади залишаються невирішеними через безсистемний та дуже повільний характер проведення судової реформи. Досі невирішеною є проблема відсутності дієвих гарантій незалежності судді у прийнятті справедливого рішення, що обумовлюється значним тиском корпоративних інтересів, фаворитизмом (впливом особистих зв’язків) на кар’єрне просування судді, незахищеністю судді від внутрішнього адміністративного впливу керівництва суду. Не повною мірою забезпечується реалізація права особи на судовий захист (доступність адміністративного судочинства, права на звернення до суду з адміністративним позовом); справедливий та своєчасний розгляд адміністративних справ (зокрема, щодо прав на ознайомлення з матеріалами справи, подання доказів, брати участь у їх дослідженні, заявлення відводів та клопотань); а також гарантій рівності сторін перед законом та судом, гласності, фіксації судового засідання технічними засобами, активної ролі суду, правової допомоги тощо; а також гарантій ухвалення законного та обґрунтованого рішення в адміністративній справі, зазначення порядку та строків оскарження судового рішення.

Можливості використання засобів адміністративного судочинства для оскарження рішень/дій/бездіяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування до адміністративних судів на предмет їх законності потребують прямого закріплення в спеціальних (тематичних) актах законодавства. Важливо забезпечити також доступність адміністративних судів, подолати проблему віддаленості адміністративних судів.

2) недостатня ефективність внутрішньо-адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності органів публічної адміністрації.

Основною проблемою тут є брак неупередженості (об’єктивності) та «корпоративізм», що проявляється, зокрема, у захисті відомчих інтересів органу (які часто підміняються індивідуальними інтересами керівників), у т.ч. незаконними (наприклад, нереагування на порушення вимог закону щодо приватної особи з метою замовчування (недопущення) негативних для керівництва органу (системи) наслідків).

Характерно, що до найпростішого засобу - поскаржитися керівнику службовця, який вимагає хабара – вдалися б лише 7,2% опитаних в рамках дослідження підприємців, та 4,6% населення. Можливо, приватні особи небезпідставно вважають, що вимагання хабара може бути не ініціативою окремого службовця, а звичною практикою цього органу влади. Проте, на наш погляд, ці цифри свідчать і про неефективність власне інституту адміністративного оскарження.

Ця проблема зумовлена пострадянським нереформованим станом цього правового інституту, адже адміністративне оскарження у нас досі реалізується лише через подання скарги до вищого у порядку підлеглості органу або посадової особи. Але цей спрощений підхід не знімає проблеми упередженості при розгляді скарги. Також законодавство не враховує, що при демократичній організації влади багато органів публічної адміністрації взагалі не мають ієрархії (насамперед, це стосується органів місцевого самоврядування) і фактично не існує можливостей їх досудового оскарження.

Серед заходів, спрямованих на усунення організаційно-правових недоліків процедури адміністративного оскарження, треба виділити необхідність прийняття Адміністративно-процедурного кодексу (про цей законопроект детальніше згадано у підрозділі 1.3 цього дослідження), в якому окремою главою проекту передбачається врегулювати порядок оскарження адміністративних актів. При цьому одним із перспективних шляхів удосконалення механізмів адміністративного оскарження є запровадження спеціальних апеляційних інституцій для розгляду скарг. Такі підрозділи (інституції) повинні гарантувати неупередженість при розгляді скарг та об’єктивність цієї процедури. Доцільно, щоб у більшості випадків апеляційні підрозділи (інституції) формувалися з числа або із залученням представників громадськості. Це підвищить об’єктивність розгляду скарг та довіру громадян до адміністративного (досудового) оскарження.

У контексті відсутності ефективних засобів правового захисту приватної особи у відносинах з органами публічної адміністрації можна розглядати і питання недоступності безкоштовної юридичної допомоги для соціально незахищених верств населення. З метою забезпечення реалізації та захисту прав громадян з найбільш вразливих верст населення вбачається доцільним заснування «юридичних клінік» при вищих навчальних закладах, адвокатських бюро, громадських організаціях правозахисного спрямування.

Отже, рекомендуємо:

1. Провести судову реформу з метою забезпечення права приватних осіб на ефективний судовий захист.

2. Реформувати інститут адміністративного оскарження з метою забезпечення його об’єктивності (неупередженості).








3.1.5 Слабкість внутрішнього адміністративного контролю, в тому числі неефективна процедура службових розслідувань


Серед загальних проблем організації та діяльності публічної адміністрації в Україні, що істотно впливає на стан корупції, є також слабкість функції внутрішнього адміністративного контролю. Його неефективність проявляється у дуже вузькій компетенції контрольно-ревізійних підрозділів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також у відсутності у більшості органів влади обов’язку щодо контролю за дотриманням правил професійної етики та антикорупційного законодавства їх працівниками. Так, для контрольно-ревізійних підрозділів органів виконавчої влади характерною є реалізація своїх повноважень лише щодо перевірки законності використання коштів, стану збереження та порядку використання закріпленого за органом майна, правильності бухгалтерського обліку тощо.

Проте компетенцією згаданих вище контрольно-ревізійних підрозділів органів виконавчої влади взагалі не передбачено здійснення аудиту адміністративної діяльності органу, тобто перевірки ефективності функціонування органу загалом, а також по окремих компонентах (напрямках), ефективності реалізації бюджетних програм - досягнення належних результатів (цілей) при оптимальному використанні публічних ресурсів.

Навіть Рахункова палата (яка, щоправда, здійснює зовнішній контроль) називаючи свій аудит «аудитом ефективності», все ж констатує в основному факти різноманітних фінансових порушень та неефективного використання коштів через необґрунтовані управлінські рішення, неповноту нормативно-правового забезпечення, недоліки в плануванні тощо23.

Тому заслуговує на підтримку ідея розширення функцій підрозділів з внутрішнього контролю, зокрема, за рахунок об’єднання в одному структурному підрозділі функцій щодо:

- контрольно-ревізійної роботи;

- адміністративного аудиту;

- службових (дисциплінарних) розслідувань, зокрема, в частині корупційних діянь службовців.

З огляду на таке розширення функцій є необхідним нормативне закріплення належної самостійності підрозділів внутрішнього фінансового контролю та протидії корупції. Це стосується незалежності керівників підрозділів, яка може досягатися їх призначенням на певний строк та законодавчими гарантіями від безпідставного дострокового звільнення; закріпленням самостійності керівників таких підрозділів у вирішенні питань добору кадрів, формуванні структури підрозділу, плануванні діяльності. Важливою є процедурна самостійність працівників таких підрозділів у прийнятті рішення щодо проведення службового розслідування стосовно будь-якого працівника органу.

На жаль, на сьогодні ситуація є протилежною: контрольно-ревізійні підрозділи міністерств та інших ЦОВВ повністю залежать від керівника органу як у питанні призначення на посаду, так і в плануванні діяльності, у прийнятті рішення про проведення позапланового контрольного заходу (який потребує окремого наказу міністра) тощо24.

Недоліками процедури службового розслідування є: прийняття рішення щодо розслідування керівником органу, а також колегіальність розслідування (імперативно встановлено необхідність формування саме комісії зі службового розслідування), його жорстка обмеженість у часі (термін службового розслідування не може перевищувати двох місяців), залежність комісії з розслідування від вказівок керівника органу, неможливість проведення розслідування за анонімними повідомленнями, заявами та скаргами тощо25. Швидше як виняток функціонують «гарячі лінії» для скарг громадян.

Надмірний формалізм службових розслідувань (насамперед, в частині строків його проведення) створює потенційну можливість для особи поновитися на посаді за рішенням суду. Так, за даними екс-голови Держмитслужби України, протягом січня-лютого 2008 року в Державній митній службі було звільнено 18 високопосадовців, яких однак дуже швидко було поновлено на посаді в судовому порядку26. За повідомленнями у пресі, в митних органах свого часу існувала навіть корупційна схема для поновлення звільнених осіб на посаді. За відповідну винагороду з боку звільненого службовця його керівник навмисно робив помилку в наказі щодо звільнення – і на підставі даної помилки особа вже могла за судовим рішенням бути поновленою27.

З огляду на все викладене вище, загальна статистика притягнених до відповідальності за корупцію публічних службовців не вражає. Зокрема, впродовж 2007 року за вчинення корупційних діянь до адміністративної відповідальності притягнуто лише 1487 осіб, у тому числі посадових осіб органів влади та місцевого самоврядування – 557. До кримінальної відповідальності було притягнуто 1659 осіб, в тому числі 606 – державні службовці, 178 – депутати усіх рівнів28. У 2008 році до кримінальної відповідальності за корупційні правопорушення притягнуто 689 державних службовців, 208 депутатів обласного та районного рівня. До суду направлено 6,2 тисячі протоколів про корупційні діяння (адміністративного характеру). При цьому притягнуто до відповідальності 1075 державних службовців 1-4 категорії29.

Саме тому одним із механізмів усунення даного корупційного ризику є удосконалення порядку проведення службових розслідувань та забезпечення належної уваги до процедури звільнення службовців. Також необхідно відзначити, що зазначені проблеми слабкості внутрішнього адміністративного контролю є ще більш актуальними для органів місцевого самоврядування.

Отже, рекомендуємо:

1. Розвивати функцію внутрішнього контролю (фінансового контролю та службових розслідувань) в органах публічної адміністрації.

2. Забезпечити незалежність підрозділів з питань внутрішнього фінансового контролю та протидії корупції.

3. Удосконалити процедуру проведення службових розслідувань.






3.1.6 Неефективність зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації


Зазвичай посиленню корупційних чинників сприяє і слабкість зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації, і насамперед парламентського30.

Парламентський контроль в Україні здійснюється Верховною Радою як безпосередньо, так і її органами (профільними комітетами, тимчасовими спеціальними і тимчасовими слідчими комісіями), народними депутатами України, та спеціалізованими допоміжними інституціями – Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, Рахунковою палатою. Парламентський контроль спрямований на перевірку діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, з точки зору відповідності цієї діяльності вимогам закону та ефективності.

Наразі можна констатувати, що ефективність парламентського контролю є низькою. Це зумовлено політизацією більшості інститутів парламентського контролю та відсутністю належної законодавчої бази. Зокрема, лише у березні цього року нарешті набув чинності Закон України "Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України".

Діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини поки також не виправдала очікувань та не продемонструвала ефективності, яку показують аналогічні інститути в розвинених країнах.

Рахункова палата здійснює від імені Верховної Ради контроль за надходженням коштів до державного бюджету України та їх використанням (стаття 98). І хоча Рахункова палата отримала загалом досить позитивні відгуки GRECO, але разом з тим і щодо цієї інституції було зауважено, що «у палаті немає спеціалізованого персоналу для роботи з питаннями корупції, і корупція не розглядається як окремий напрямок»31.

Певною мірою до суб’єктів зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації можна віднести і Прокуратуру України, яка має однією з функцій «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами» (п. 5 статті 121 Конституції України). Але, на наше переконання, цих функцій прокуратуру необхідно якнайшвидше позбавити (з відповідним внесенням конституційних змін).

Окремою проблемою можна назвати нерозвиненість функції зовнішнього контролю в органах місцевого самоврядування. Зокрема, на місцевому рівні практично відсутня функція зовнішнього фінансового контролю.

Отже, рекомендуємо:

1. Посилювати механізми парламентського контролю, забезпечуючи їх фаховість та належну законодавчу основу.

2. Розвивати механізми зовнішнього контролю в органах місцевого самоврядування.





3.2 РОЗДІЛ 2. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ У СФЕРІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ



3.2.1 Особисте спілкування (контакт) приватної особи – споживача адміністративної послуги з посадовою особою, яка надає адміністративну послугу

Одним з найбільших корупційних ризиків у сфері надання адміністративних послуг є можливість (а часто – вимушеність) особистого спілкування (контакту) приватної особи – споживача адміністративної послуги з посадовою особою адміністративного органу, яка надає адміністративну послугу (вирішує справу по суті або готує проект рішення).

У більшості випадків вітчизняне законодавство змушує приватну особу звернутися за адміністративною послугою лише через особисте звернення (особистий прийом). Наприклад, навіть для такої простої адміністративної послуги як отримання свідоцтва про сплату єдиного податку суб’єктом малого підприємництва32, не існує жодної альтернативи такому способу звернення та отримання результату адміністративної послуги (адміністративного акта) як особисте відвідування адміністративного органу, що надає адміністративну послугу. Такий стан справ з одного боку уможливлює вимагання «винагороди» недоброчесним службовцем, з іншого – унеможливлює «стимулювання» службовця приватною особою за прискорене вирішення справи тощо.

Вирішувати цю проблему можна різними заходами і засобами, які мінімізуватимуть можливості для особистого спілкування особи з чиновником (принаймні у тих справах де таке спілкування не є необхідним для вирішення справи).

Зокрема, рекомендуємо якнайширше використання поштового зв’язку для спілкування між приватними особами та посадовими особами (адміністративними органами), які надають адміністративні послуги. За умови надсилання заяви на замовлення послуги поштою можливість вимагання та отримання незаконної винагороди зводиться до мінімуму, оскільки перед посадовою особою з’являється лист (або електронний лист), за яким стоїть невідома йому особа. У службовця у цій ситуації менше можливостей для зловживань, адже втрачається можливість не прийняти заяву чи не зареєструвати її (зокрема, якщо заяву направлено рекомендованим листом), можливість вимагання додаткових документів чи покладення додаткових обов’язків на особу, якщо закон цього не дозволяє (наприклад, на практиці при отриманні заяви на видачу згаданого вище свідоцтва про сплату єдиного податку, податкові інспектори часто вимагають саме особу «зібрати візи» з інших підрозділів податкової інспекції, Пенсійного фонду та інших державних соціальних фондів про відсутність у підприємця заборгованостей, хоча покладення такого обов’язку на особу є абсолютно протиправною вимогою), або ж нав’язати якусь додаткову «платну послугу» (як це робиться, наприклад, в системі Міністерства внутрішніх справ).

При цьому можна встановити обов’язок адміністративного органу щодо відправлення довідки (підтвердження) про отримання заяви із зазначенням посади та прізвища службової особи, яка його надала (способом, аналогічним до способу отримання замовлення).

Антикорупційним інструментом може бути також правило про те, що щоб не лише приватна особа зверталася до адміністративного органу поштою, але і відповідь (документи) їй теж надсилалися поштою (рекомендованою поштою, кур’єрською службою). У цій ситуації у споживача адміністративної послуги зникає потреба і можливість надати «додаткову винагороду» посадовій особі (в Україні на практиці, сам факт позитивного ставлення з боку чиновника до особи перестав бути нормою і стимулює до «подяки»). Таким чином особа ані при зверненні за наданням адміністративної послуги, ні при отриманні результату (адміністративного акта) не перебуватиме у безпосередньому контакті з посадовою особою адміністративного органу.

У доцільності такого підходу можна переконатися на прикладі вже згаданої видачі свідоцтва про сплату єдиного податку, адже на практиці підприємці часто стикаються з такими ситуаціями, що податкові органи порушують десятиденний строк, відведений законодавством, для видачі свідоцтв. Мотивами такої затримки стають відсутність бланків свідоцтв, зайнятість начальника, який повинен підписати свідоцтво (його перебування у відрядженні, на лікарняному тощо), особисту зайнятість «обслуговуючого» інспектора тощо. Якби свідоцтво надсилалося заявнику поштою, то це робило б дотримання строків доступним для контролю, і працівники податкових органів не мали б зайвих можливостей для зловживань.

Також подоланню такого корупційного ризику сприятиме якнайширше використання інформаційних технологій, і зокрема Інтернету. По-перше, загальнодоступність та відкритість інформації про адміністративну послугу позбавляє багатьох потенційних споживачів адміністративних послуг потреби звертатися за особистою консультацією до посадової особи органу публічної адміністрації. Завдяки створенню веб-сайтів споживач зможе через мережу Інтернет заходити на електронну сторінку даного органу, де може знайти інформацію щодо процедури надання адміністративної послуги, необхідних документів тощо. У разі ж особистого відвідування адміністративного органу особа безпосередньо контактує зі службовцем, який володіє необхідною інформацією. І на практиці, таке консультування теж іноді призводить до корупційних діянь. По-друге, використання Інтернету та електронної пошти може (має) здійснюватися і для власне звернення за адміністративною послугою (а в перспективі – і для отримання багатьох адміністративних послуг).

Іншим заходом, що має використовується для мінімізації впливу такого корупційного ризику як особисте спілкування особи та службовця, що надає послугу, є впровадження так званих «універсамів послуг» (англ. - one-stop-shop) або «офісів для громадян», тобто адміністративних офісів, у яких надаються усі (чи майже усі) адміністративні послуги певного адміністративно-територіального рівня. У цьому випадку здійснюється умовне «розірвання» процедури надання адміністративної послуги, адже заяви на усі адміністративні послуги приймаються в одному місці (загальній приймальні), а безпосередній розгляд і вирішення справи здійснюється іншими службовцями. У споживача немає жодної мотивації «заохочувати» службовця, який приймає заяву, адже особа розуміє, що від цього службовця не залежить ані вирішення справи, ні отримання кінцевого рішення. Тобто втрачається безпосередній зв’язок між споживачем та посадовою особою, яка надає адміністративну послугу. Також посадова особа, яка вирішує справу, втрачає можливість вимагати незаконної винагороди. Споживач подає до «універсаму послуг» заяву та всі необхідні документи, а потім лише забирає (або отримує поштою) результат усіх дій, які виконуються іншими працівниками. Тут також використовується принцип «єдиного вікна», коли споживач адміністративної послуги не бере участі у внутрішньо-адміністративних діях (отриманні погоджень, висновків). Обов’язок їх вчинення покладається на працівників «універсаму послуг». Таким чином кількість випадків безпосереднього спілкування споживача з посадовими особами органу публічної адміністрації зводиться до мінімуму (не беручи до уваги ідеальний варіант, коли і звернення, і відповідь можуть бути зроблені поштою).

Впровадження принципу «єдиного вікна» можливе і поза універсамами послуг, зокрема, при встановленні правового регулювання щодо окремих категорій адміністративних послуг. На жаль, на практиці нині, наприклад, для отримання дозволу на будівництво (без відведення земельної ділянки) потрібно більш ніж 11 візитів до дозвільних органів33.

Необхідно зазначити, що в рамках нашого проекту в опитуванні населення ставилося запитання, чи було  б краще для зменшення  ризику вимагання посадовцями хабарів  (очікування подарунків),  якби  звернення   громадян   до   органів   влади здійснювалися не через   "особистий   прийом", а шляхом  вiдправлення документiв поштою чи подання  документів у «єдине вікно»? В цілому треба сказати, що люди загалом скептично поставилися до запропонованої новації (загальний рівень її підтримки лише біля 30%). І це при тому, що понад 53,0% опитаних підприємців віднесли особисте спiлкування пiдприємця та посадової особи, яка надає адмiнiстративнi послуги до числа високих корупційних ризиків. Тому або тут має місце певне нерозуміння пропозиції, або ж спрацьовує побоювання, що послугу буде отримати важче. На думку соціологів, головним критерієм оцінки ступеня ризику підприємцями тут виступає не так ризик необхідності давати хабарі, як ступінь перешкоди у підприємницькій діяльності.

В «універсамах послуг» (та й у звичайних адміністративних органах) має застосовуватися також принцип розподіл приміщення (будівлі) органу публічної адміністрації на «відкриту» та «закриту» частини, що передбачає створення приймальні – до якої може потрапити будь-яка особа, а в іншу частину приміщення дозволяється вхід і перебування лише його працівникам. Як виняток, інші особи можуть потрапити в цю частину лише за перепусткою, а це вже додаткова можливість контролю, адже можна завжди перевірити хто і до кого приходив. На жаль, на фокус-групових обговореннях зазначена пропозиція не була підтримана (скептично про цю ідею відгукнулася і експерт О.Продан). Отже, для її впровадження необхідний системний підхід, який би забезпечував належний контроль за дотримання пропускного режиму та недопущення особистих контактів (спілкування) службовців з відвідувачами.

І в універсамі послуг, і при інших формах організації надання адміністративних послуг доцільно також враховувати потребу забезпечення відкритості та підконтрольності процесу спілкування заявників з чиновниками. Наприклад, здійснення прийому всіх заявників через «загальну приймальню» буде сприяти взаємному контролю посадових осіб, які здійснюють прийом громадян. Для цього робочі місця посадових осіб, що спілкуються з громадянами адміністративного органу, повинні бути максимально відкритими (без зайвих бар’єрів і високих перегородок). У такому випадку легше вести і візуальний контроль (з використанням відео-систем тощо).

Способом мінімізації такого корупційного ризику як особисте спілкування споживача та посадової особи, яка надає адміністративну послугу, є ротація посадових осіб органу публічної адміністрації. Така ротація може передбачати насамперед переміщення в межах одного органу публічної адміністрації. Внаслідок такого способу протидії корупції, посадовій особі, яка надає адміністративні послуги, складніше «напрацьовувати постійних клієнтів», вибудовувати неформальні стосунки, розвивати корупційні навички. Ротацію доцільно застосовувати щодо будь-яких посад з підвищеним корупційним ризиком (зокрема, і тих, що передбачають постійне спілкування зі споживачами адміністративних послуг). Ця пропозиція підтримана менш ніж половиною опитаних підприємців. Чимало зауважень щодо цього заходу висловлювалося і на фокус-групових обговореннях. Але, показовою є ілюстрація з фокус-групи у Дніпропетровську. де зауважили, що «ротації погіршать ситуацію підприємців, бо „ходиш до однієї людини, і усе буває нормально. А прийде інша людина – і ти для неї ніхто, і треба налагоджувати стосунки”. На наш погляд, остання теза яскраво свідчить на користь ротації, адже при потребі «налагоджування стосунків» навіть закононеслухняні підприємець і чиновник мусять бути обережнішими, і можливо навіть не наважаться на корупцію.

Отже, рекомендуємо:

1. Використання поштового зв’язку при наданні адміністративних послуг (як замовлення послуги, так і направлення результату (документа, відповіді))

Рівень підтримки цієї пропозиції складає лише біля 30% опитаних підприємців

2. Розвиток електронного урядування (зокрема, використання електронної пошти для замовлення адміністративної послуги та консультування)

Цю пропозицію підтримали 74,7% опитаних в рамках проекту підприємців (16,72% не визначились, 8,6% - проти).

3. Створення «універсамів послуг» («офісів для громадян» тощо) та застосування принципу «єдиного вікна»

Цю пропозицію підтримали 84,5% опитаних в рамках проекту підприємців (10,2% не визначились, 5,3% - проти).

4. Здійснювати зонування будівель (приміщень) адміністративних органів на «закриту частину» (для роботи з документами) та «відкриту частину» (для прийому громадян)

Цю пропозицію підтримали лише 39,4% опитаних в рамках проекту підприємців (30,9% не визначились, 29,7% - проти).

5. Забезпечення підконтрольності процесу особистого спілкування публічних службовців з громадянами

6. Ротацію службовців (горизонтальне переміщення).

Цю пропозицію підтримали лише 41,4% опитаних в рамках проекту підприємців (32,4% не визначились, 23,9% - проти).








3.2.2 Обмежені можливості приватної особи щодо вибору способу звернення за адміністративною послугою


Одним з корупційних ризиків є відсутність вибору в особи - споживача послуги способу звернення за адміністративною послугою. На законодавчому рівні щодо більшості адміністративних послуг відсутні будь-які альтернативні способи звернення, окрім безпосереднього звернення споживача до органу публічної адміністрації (про що вже зазначалося вище при описі такого ризику як «особисте спілкування особи та чиновника», але у цьому разі акцент робиться на добросовісності заявника і не приділяється увага формі відповіді. Оскільки у більшості випадків приватна особа не зацікавлена у зайвих витратах (якими є і витрати на корупцію), тому, обираючи форму звернення, особа орієнтуватиметься на законність своєї позиції та поінформованість про правила надання послуги. Зокрема, у разі поганої обізнаності про послугу особа зацікавлена особисто відвідати орган влади (альтернативою цьому є лише добре організована функція з консультування). У всіх інших випадках особа уникатиме особистого візиту до адміністративного органу та спілкування з його працівниками, і за можливості, використовуватиме альтернативні форми звернення: пошту, електронну пошту тощо.

Внаслідок застосування альтернативних способів звернення за наданням адміністративної послуги буде обмежуватися можливість особистого контакту. У посадової особи також зникатиме можливість надання переваг одним споживачам адміністративних послуг та відмови у їх наданні іншим або затягування строків в очікуванні отримання для себе незаконної вигоди, адже у випадках фіксованого спілкування (яким є поштове спілкування), можна завжди чітко проконтролювати своєчасність надання послуг та дотримання принципу рівності, щоб заяви розглядалися в порядку черговості їх отримання.

Альтернативні способи звернення є економними та зручними. При використанні пошти та електронної пошти особа не «зв’язана» приймальними днями і годинами. При цьому відносини між органом та особою є прозорими, а «особистий» контакт особи та працівника адміністративного органу відсутній. Електронна пошта пришвидшує процес отримання послуги та є найзручнішою з точки зору витрат часу і коштів споживачів та держави. У цих випадках посадова особа адміністративного органу позбавлятиметься можливості покладання на приватну особу додаткових обов’язків, зокрема, щодо безпідставного вимагання додаткових документів, довідок тощо.

Можливість отримання адміністративної послуги за телефонним замовленням також є зручною для споживача, хоча у деяких випадках необхідна ідентифікація особи заявника.

Отже, рекомендуємо:

Закріпити максимум способів звернення особи за адміністративною послугою на законодавчому рівні:

а) використання поштового зв’язку;

б) використання Інтернет-технологій, зокрема електронної пошти;

в) замовлення послуги телефоном (за можливості).

Цю пропозицію підтримали 77,5% опитаних підприємців (16,5% - не визначились, 6,1% проти)








3.2.3 Загальна складність процедури надання багатьох адміністративних послуг


Одним з корупційних ризиків у сфері надання адміністративних послуг є загальна складність процедури надання багатьох адміністративних послуг. Внаслідок залучення до надання адміністративних послуг великої кількості органів (інстанцій), вимагання великої кількості документів приватна особа-споживач часто ставиться в умови, коли майже нереально (або можливо лише за надзвичайних витрат часу та нервів) у легітимний спосіб отримати позитивний результат.

На перше місце серед корупційних ризиків підприємці ставлять саме загальну складність процедури багатьох адмiнiстративних послуг (68,9% опитаних в рамках проекту підприємців вважають цей ризик дуже великим).

На практиці навіть члени Уряду констатують щодо земельних питань і питань дозволів на проектування, що «це жахлива ситуація, коли потрібно зібрати від 300 до 600 підписів, щоб пройти «легендарний» шлях»34.

Наприклад, надання такої адміністративної послуги як зміна цільового призначення земельної ділянки передбачає:

- подання заяви та всіх необхідних документів власником земельної ділянки до відповідної місцевої ради або місцевої адміністрації та надання дозволу на перепогодження проекту її відведення;

- його перепогодження з цілою низкою органів виконавчої влади (органом земельних ресурсів, органом водного господарства, органом лісового господарства, органами містобудування та архітектури, природоохоронним та санітарно-епідеміологічним органами, органом охорони культурної спадщини);

- проведення державної землевпорядної експертизи органом земельних ресурсів;

- прийняття місцевою радою або місцевою адміністрацією рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки;

- оформлення державного акта на право власності на земельну ділянку зі зміненим цільовим призначенням35.

На прикладі вищенаведеної адміністративної послуги видно, що більшість адміністративних послуг має багато етапів, які споживачу доводиться проходити (долати) самому. При цьому відвідування кожного адміністративного органу покладається саме на споживача. Хоча при раціональній організації більшість цих погоджень, надання «висновків» та вчинення інших проміжних дій мали б здійснюватися всередині публічної адміністрації без участі особи.

Тому не випадково за результатами аналізу Світового банку щодо оцінки бізнес-клімату, Україна посіла 139-те місце серед 175 держав світу: складні і заплутані дозвільні процедури ставлять Україну поряд з останніми країнами в списку, знеохочують інвестиції та зумовлюють корупцію36.

Виходом з даної ситуації є спрощення процедур надання адміністративних послуг. На необґрунтовано велику кількість формальних процедур при отриманні дозволів на будівництво скаржаться понад 55 % опитаних підприємств37. Також у митній сфері підприємці називають першочерговим антикорупційним заходом саме спрощення процедур38. Кроки щодо спрощення порядку надання окремих адміністративних послуг вже підтверджені практикою. Наприклад, вважається достатньо простою і оперативною процедура реєстрації підприємців – фізичних осіб, хоча початково і до неї було багато нарікань.

Найоптимальнішою формою такого спрощення є впровадження в дію принципу «єдиного вікна» (про що вже згадувалося у підрозділі 2.1 цього дослідження), за яким приватна особа звертається до адміністративного органу з відповідною заявою та наявними у неї документами, а все інше спілкування здійснюється в межах публічної адміністрації (коли провідний орган сам збирає всі погодження і висновки тощо).

Ідею спрощення процедури надання адміністративних послуг шляхом впровадження принципу „єдиного вікна” підтримують 78,2% опитаних в рамках нашого дослідження підприємців (а не підтримують лише 4,8%).

Практика єдиних дозвільних центрів для підприємців (далі - ЄДЦ) в Україні вже продемонструвала правильність обраного шляху, незважаючи на всі проблеми. Зокрема, досі проблемою залишається необхідність відвідування інших дозвільних установ39. На жаль, багато з задекларованих ЄДЦ в Україні фактично не функціонують. Наприклад, серед 33 задекларованих ЄДЦ в Київській області, частково вимогам ЄДЦ відповідає лише один такий центр - в місті Бровари40. Але навіть при всіх цих недоліках і проблемах підприємці визнають, що ЄДЦ є дієвою інструментом протидії корупції (зокрема такої думки щонайменше 46% опитаних суб’єктів господарювання)41.

Дія принципу «єдиного вікна» ефективніше забезпечується за умови використання сучасних інформаційних технологій. Інформаційні технології спрощують та прискорюють процес обміну документацією та її розгляду, сприяють підвищенню рівня прозорості при прийнятті рішень. Тому потрібно створювати електронні бази даних (дбаючи звичайно про належний захист персональних даних від несанкціонованого використання). При цьому у виграші залишаються як споживачі, які отримують необхідний для них позитивний результат, так і службовці, ефективність діяльності яких може значно зростати.

Але навіть якщо неможливо досягти абсолютного впровадження принципу «єдиного вікна», позитивом можна було б вважати хоча б часткове зменшення кількості інстанцій, до яких повинен звернутися споживач адміністративної послуги та встановлення чіткого та вичерпного («не завантаженого») переліку документів, необхідних для отримання бажаної адміністративної послуги.

Варто наголосити, що скорочення кількості інстанцій, які потрібно пройти для отримання послуги, підтримали 94,7% підприємців, опитаних в рамках проекту.

Спрощення процедури надання адміністративної послуги має сприяти більшій її чіткості та кращому її розумінню споживачами. Напрямки спрощення можуть включати: по-перше, усунення окремих (зайвих) етапів з процедури; по-друге, зменшення часу, який витрачається на опрацювання документів певним органом / підрозділом; по-третє, зменшення кількості документів, які необхідно подати для відкриття провадження та вирішення справи. Таким чином, усувається одразу кілька причин вчинення споживачами корупційних діянь.

Елементом спрощення можна вважати також запровадження анкет та стандартизованих форм для звернення за адміністративною послугою. У таких випадках приватній особі легше заповнити обов’язкові рубрики у анкеті, аніж намагатися у довільній формі передбачити, яка інформація є необхідною для адміністративного органу.

Ще одним способом спрощення порядку надання адміністративних послуг є запровадження у вітчизняне законодавство принципу «мовчазної згоди», зокрема при отриманні різноманітних «висновків» та «погоджень». Такий механізм пропонується проектом Адміністративно-процедурного кодексу України, у якому передбачено, що якщо адміністративний орган не відмовив у визначений строк у погодженні, останнє вважається отриманим; або ж якщо адміністративний орган не надав у визначений строк висновку і не продовжив строк, адміністративна справа може бути вирішена без нього42. При цьому потрібно наголосити, що принцип „мовчазної згоди” викликав, як здається, певну недовіру підприємців (46,9% опитаних його підтримали, 28,8% не змогли визначитись, а 24,2% не підтримали) , оскільки дехто вважає його „ненадійним” («адже краще таки мати дозвіл на руках, бо невідомо, може, документ з відмовою загубився»). На наш погляд, по-перше, тут вкрай важливо забезпечити належні юридичні гарантії захисту прав приватної особи. Тобто має бути впроваджена презумпція правоти приватної особи, за якою орган влади повинен доводити факт надсилання відповіді, а не особа. По-друге, доцільно враховувати що ефективним цей принцип може бути на проміжних стадіях процедури надання послуги (при отриманні «погоджень» та «висновків»). Відтак, за умови впровадження «єдиного вікна», застосування принципу «мовчазної згоди» вигідне не лише приватній особі, але й лідируючому адміністративному органу, відповідальному за надання кінцевого результату – адміністративної послуги.

Очевидно, що зазначений підхід може застосовуватися і до окремих адміністративних послуг загалом. У цьому випадку, як правило, йдеться про так званий «заявний» (або «заявницький» чи «повідомний») принцип надання адміністративних послуг. У чинному законодавстві він, на жаль, не дуже поширений. Зокрема, можна згадати хіба що легалізацію громадської організації шляхом повідомлення про її заснування. Але навіть реєстрація місця проживання фізичної особи сьогодні в Україні здійснюється фактично у дозвільному порядку.

Отже, рекомендуємо:

1. Здійснювати спрощення процедури надання адміністративних послуг, в тому числі шляхом впровадження принципу «єдиного вікна».

2. Мінімізувати кількість органів (інституцій), залучених до надання адміністративної послуги та кількість документів, що вимагаються від особи.

Скорочення кількості інстанцій, які потрібно пройти для отримання послуги підтримали 94,7% підприємців, опитаних в рамках проекту.

3. Впровадження анкет (форм) для звернення за адміністративною послугою.

4. Впровадження принципу «мовчазної згоди» при наданні погоджень, висновків.

5. Поширення заявного (повідомного) принципу у наданні окремих адміністративних послуг.

Ідею поширення „повідомного” принципу підтримали майже 70% опитаних в рамках проекту підприємців (не підтримали 8,6%; а 21,5% - не змогли відповісти).








3.2.4 Брак інформації про процедуру надання адміністративних послуг


Одним з корупційних ризиків є відсутність (погана доступність) інформації про процедуру отримання адміністративної послуги. На жаль, наразі практично не існує законодавчих вимог щодо обов’язку органів публічної інформації оприлюднювати інформацію про свою діяльність, в тому числі про адміністративні послуги. На практиці обсяг інформації, яку можна отримати в приміщенні адміністративного органу і на офіційній веб-сторінці, суттєво відрізняється, і залежить в першу чергу від організаційних чинників та ініціативності керівництва органу. Навіть телефонні довідки в публічній адміністрації є рідкістю, а консультаційні кабінети функціонують лише в окремих органах, які мають справу з питаннями підприємництва. Такий рівень доступності інформації в сукупності з низькою якістю та заплутаністю вітчизняного законодавства є додатковим фактором, що «живить» корупцію.

Громадяни та підприємці залишаються надзвичайно незадоволеними тим, що ніхто чітко не пояснює, які саме документи потрібні для вирішення справи і тому змушені по кілька разів відвідувати орган влади. Зокрема, на це найбільше нарікають підприємці з числа тих, які зверталися за послугами і залишилися не задоволеними (57,6%), а також 48,7% населення, які зверталися за послугами і залишилися не задоволеним.

Отже, для вирішення цієї проблеми інформація щодо процедури отримання адміністративної послуги повинна бути повною, зрозумілою та відкритою. Можливість особи наперед ознайомитися з такою інформацією сприятиме підвищенню рівня довіри населення до позитивного результату при вирішенні адміністративної справи, тобто певним чином сприятиме правовій визначеності. Тому у впевненого у дотриманні законодавства споживача не виникатиме мотивації платити «зайві кошти» за законно очікуваний позитивний результат.

Доступність інформації досягається в першу чергу шляхом розміщення в приміщеннях адміністративного органу, призначених для особистого прийому, інформаційних стендів, де для загального огляду має вивішуватися інформація щодо процедури надання адміністративної послуги, структурного підрозділу, до якого необхідно звернутися, переліку необхідних документів, прийомних днів та годин прийому, строків розгляду звернення, розміру та порядку сплати збору (плати), інформації про законодавство яке регулює порядок надання тієї чи іншої адміністративної послуги, а також контактний номер телефону, за яким споживач адміністративної послуги може уточнити необхідну для нього інформацію, зразки заповнених документів тощо. Дана інформація повинна надаватися безоплатно та бути загальнодоступною. До речі, у фокус-групових обговореннях в рамках проекту висловлювалися додаткові пропозиції щодо поліпшення інформування підприємців, зокрема, була озвучена пропозиція щодо визначення службовця, відповідального за стенд (його наповнення та актуальність). При цьому інформація про відповідального теж повинна міститись на стенді.

Інформація про процедуру надання адміністративної послуги може також поширюватися шляхом видання буклетів (брошур) та їх безоплатного розповсюдження у приміщенні адміністративного органу або шляхом «відправлення» за допомогою поштового зв’язку (за запитом особи).

Способом мінімізації даного корупційного ризику є створення консультаційних кабінетів (у разі якщо обсяг консультаційних звернень є значним), створення довідкових служб, в тому числі телефонної довідки. Такі служби повинні працювати кожного робочого дня (а за можливості і у вихідні дні). Має бути подолана звична для багатьох органів влади ситуація стабільного сигналу «зайнято» або відсутності відповіді в разі використання телефонного зв’язку. Цікаво, що київські підприємці на фокус-групі позитивно оцінили роботу консультативної служби у Шевченківській районній адміністрації.



Ще більш перспективним способом надання інформації щодо процедури отримання адміністративної послуги може бути впровадження консультацій в он-лайн режимі. Для цього необхідно забезпечити посадових осіб органів публічної адміністрації належними інформаційно-комунікаційними технологіями. З метою забезпечення споживачів адміністративних послуг відомостями про процедуру отримання адміністративної послуги необхідно створювати та забезпечувати функціонування веб-сторінок, інших електронних ресурсів адміністративних органів. Але при цьому необхідно звернути увагу також на таку проблему як «цифрове розшарування» - поділ на тих, хто має доступ до Інтернету, та тих, у кого такий доступ відсутній. З цією метою доцільно встановлювати у приміщенні органів публічної адміністрації, які надають адміністративні послуги, спеціальні термінали, за допомогою яких відвідувачі адміністративних органів зможуть отримати ту ж інформацію, яка буде міститися на веб-сторінці даного органу. Таким чином, жодна особа не буде обмежена у своєму праві отримати повну та достовірну інформацію, в тому числі з використанням новітніх технологій.

Як показує зарубіжний досвід43, можна також створити окремий (єдиний) веб-сайт (веб-портал), де буде визначений перелік усіх адміністративних послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, із зазначенням найменування органу, що таку інформацію надає та іншою інформацією, необхідною для отримання адміністративної послуги. Зручність такого підходу є очевидною, адже в одному місці особа може отримати інформацію щодо будь-якої послуги. Дана інформація в обов’язковому порядку підлягає постійному оновленню.

На жаль, українська дійсність далека від ідеалу. На більшості офіційних веб-сайтів місцевих державних адміністрацій розміщено лише графіки прийому громадян керівництвом, але немає ані графіків прийому громадян функціональними підрозділами, ні навіть загальних положень про надання окремих адміністративних послуг. І навіть у тих містах, де є гарні практики створення єдиних дозвільних центрів, інформації про адміністративні послуги на веб-сайтах бракує.

Можна встановити обов’язок адміністративних органів, інформувати не тільки про свої послуги, але і про супутні (або «пов’язані») послуги, що надаються іншими адміністративними органами.

Отже, рекомендуємо:

1. Розміщення в приміщеннях адміністративного органу, призначених для особистого прийому громадян, інформації, необхідної для звернення особи до адміністративного органу без сторонньої допомоги (інформаційні стенди зі зразками документів, довідковими телефонами, годинами прийому, порядком і розмірами оплати послуг тощо).

Цю пропозицію підтримали 92,5% опитаних в рамках проекту підприємців (не визначились 5,0%, проти 1,7%).

2. Запровадження консультативних кабінетів, телефонної довідки.

Цю пропозицію підтримали 84,2% опитаних в рамках проекту підприємців (не визначились 11,2%, проти 4,6%).

3. Забезпечення функціонування веб-сторінок, інших електронних ресурсів адміністративних органів, де має надаватися уся інформація, необхідна для отримання адміністративної послуги. Доцільно також створити єдиний веб-сайт (веб-портал), де буде визначений перелік усіх адміністративних послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в Україні, а також інформація щодо отримання цих послуг.

Цю пропозицію підтримали 87,3% опитаних в рамках проекту підприємців (не визначились 10,6%, проти 2,0%).








3.2.5 Обмежений доступ до органу публічної адміністрації, який надає адміністративні послуги


Обмежений час прийому громадян, черги, невпорядкованість особистого прийому, брак комфорту тощо обмежують доступ до органу публічної адміністрації, який надає адміністративні послуги, та є в сукупності однією з перешкод на шляху надання споживачам адміністративних послуг. Все це «відлякує» приватних осіб та заохочує їх шукати неформальних контактів для збереження свого часу та нервів.

Наприклад, навіть у єдиних дозвільних центрах великих міст графіки їх роботи не можна назвати задовільними. Зокрема, лише один прийомний день на тиждень у Миколаєві та Луганську, два – у Чернігові44.

Ще більш типовою є ситуація, коли різні структурні підрозділи мають окремі години в окремі дні для прийому громадян. Наприклад, в Оболонській у місті Києві державній адміністрації спеціалісти відділу по обліку та розподілу житлової площі приймають громадян лише двічі на тиждень по три години.

Малі або незручні години прийому стали причиною невдоволення 40,7% підприємців (опитаних в рамках проекту), які зверталися за послугами і залишилися не задоволеними. А на фокус-групі у Києві було наведено наступний приклад: „Для того, щоб просто оформити підприємство – необхідно приїздити о 4-5 ранку, і вже з’являється список. Якщо ти не в десятці – не факт, що потрапиш на прийом, а якщо у двадцятці – скоріше за все, вже не потрапиш».

Отже, потрібно впорядкувати час прийому громадян. Звичайно, адміністративні послуги різняться за своїм змістом, колом споживачів, яким вони надаються, тож важко встановити загальні (уніфіковані) для всіх адміністративних послуг рекомендовані часи прийому. Необхідно враховувати і різнорідність (загальну кількість та структуру) споживачів адміністративних послуг за різними критеріями (наприклад, вікову структуру, структуру зайнятості тощо), що суттєво впливає на необхідний час прийому громадян та його параметри. Зокрема, для адміністративних послуг, на які є найбільший попит серед споживачів, необхідно встановити прийомні години протягом усього робочого дня, за можливості, кожного буднього дня. Хоча б кілька прийомних годин по окремих видах послуг потрібно встановити також і у вихідні дні. Найбільше така пропозиція має бути врахована щодо тих адміністративних послуг, споживачем яких є в основному зайняте населення та які є найбільш запитуваними. Іншим варіантом вирішення даної проблеми може бути встановлення прийомних годин у вечірній час (наприклад до 20.00/21.00) або до початку «звичайного» робочого дня (наприклад з 8.00). Таким чином, споживач буде мати більше можливостей для звернення за адміністративною послугою. Але в будь-якому випадку потрібно наголосити, що майже усі опитані під час дослідження підприємці виступали за значне розширення часу прийому (роботи органів влади).

В цьому контексті ідеальним варіантом, звичайно, є запровадження «універсамів послуг» (про що вже писалося у підрозділі 2.1 дослідження), де можна отримати всі або більшість адміністративних послуг, зокрема завдяки встановленню режиму роботи, який може охоплювати усі дні з понеділка по п’ятницю, а також у суботу (або /і неділю) та у вечірні години (наприклад до 20.00/21.00). При цьому доцільно, щоб «універсам послуг» (це може стосуватися також і будь-якого адміністративного органу) працював без перерв (на обід, на роботу з документами тощо).

Іншою проблемою, яку потрібно вирішити, є невпорядкованість особистого прийому споживачів, які звернулися за наданням адміністративної послуги. На жаль, в Україні склалася практика, за якої органи влади фактично переклали на громадян обов’язок «організовуватися» (самоорганізовуватися) під час особистого прийому (часто зі складанням списків і забезпеченням порядку в черзі). Тому ситуація з чергами також спонукає громадян до використання неформальних зв’язків та заохочує корупцію.

На проблему великих черг як на першочергову вказують 58,1% населення, яке зверталося за послугами і залишилися незадоволеним, а також 56,0% підприємців, які зверталися за послугами і залишилися незадоволеними (опитаних в рамках проекту).

Виходом з цієї ситуації є використання різних способів щодо впорядкування особистого прийому (черг). Зокрема, завдяки впровадженню нових інформаційно-комунікаційних технологій одним з перспективних способів є використання «електронної черги». За одним з підходів – за наявності електронної черги - особа самостійно вписує своє прізвище навпроти певної вільної години прийому у електронному журналі, обираючи найзручніший для неї час. Таким чином, споживач може раціонально розпланувати свій графік, розраховуючи на те, що прийом у адміністративному органі буде здійснений посадовою особою саме о тій годині, яка була зазначена у журналі.

Іншим способом є електронний контроль за чергою (організація черги). Зокрема, в приймальні органу влади (у службовця або на спеціальному терміналі) особа повинна отримати «номерок» (в порядку звернення), а над кожним з робочих місць для прийому (столів, віконець тощо) має висіти табло з інформацією, який за черговістю споживач обслуговується. Як тільки прийомне місце звільняється, над ним має висвічуватися номер наступної у черзі особи. Таким чином, черга стане прозорою і підконтрольною.

Зазначені механізми повинні бути захищені від можливих зловживань. Бо як показало навіть наше дослідження, був наведений і негативний досвід впровадження електронної черги – на Головпоштамті у Києві (фокус-група з Києва: «Там деякі особи понабирали по 10 талончиків і стали їх продавати»). Проте зарубіжний досвід та досвід багатьох вітчизняних приватних компаній щодо впровадження електронних черг є здебільшого позитивним.

Система електронного управління чергою дозволяє також здійснювати постійний аналіз роботи як окремого адміністратора, так і будь-якого підрозділу та офісу в цілому. В будь-який момент можна визначити: скільки відвідувачів прийнято, за якою послугою звертався кожний із них, скільки часу він прочекав у черзі, як довго його обслуговував адміністратор, скільки людей зверталося за кожною із послуг.

В рамках офісу також може вестися відео-спостереження, яке зменшує корупційні ризики і надає можливість постійно вдосконалювати роботу адміністративного органу.

Іншим аспектом обмеженості доступу до органу публічної адміністрації, який надає адміністративні послуги, є відсутність комфорту для споживачів у приміщеннях, де відбувається безпосередній прийом. Споживач, якому не забезпечено належний рівень комфорту під час перебування в адміністративному органі, хоче якнайшвидше отримати бажаний результат (адміністративний акт). Якщо ж звернення за наданням адміністративної послуги та очікування адміністративного акта суттєво затягуються у часі, то особа може обрати корупційний шлях. З метою мінімізації такого корупційного ризику необхідно забезпечити хоча б мінімальні умови для комфортного перебування в приміщенні адміністративного органу. Зокрема, потрібно забезпечити доступ споживачів до побутових зручностей (необхідно облаштувати сидячі місця та місця для заповнення документів, забезпечити наявність питної води, туалету тощо).

Брак комфорту (зокрема, тісне приміщення, відсутність місць для сидіння тощо) як одну з головних причин незадоволення послугами, назвали 33,5% осіб, які зверталися за послугами і залишилися незадоволеними.

Іншим варіантом вирішення названих вище проблем є впровадження альтернативних способів звернення за адміністративною послугою (про що детальніше зазначено у підрозділі 2.2 цього дослідження), адже із використанням таких способів звернення як поштовий зв’язок, електронна пошта тощо може бути подолано проблеми великих черг, обмежених годин прийому, неналежного комфорту тощо.

Обмежений доступ до органу публічної адміністрації, який надає адміністративні послуги, включає також необхідність забезпечення доступу до документів (бланків, форм), які необхідно заповнити споживачу для отримання бажаної адміністративної послуги. Такий крок можна здійснити в тому числі шляхом використання сучасних інформаційно-комунікаційних технологій, а саме шляхом розміщення типових документів (форм) в он-лайн доступі на Інтернет-сторінці відповідного адміністративного органу або урядовому веб-порталі. Позитивною є також пропозиція створити єдину картотеку (електронну базу) бланків, необхідних для отримання адміністративних послуг, та зразків їх заповнення. Ця пропозиція була підтримана і під час фокус-груп з підприємцями, проведених в рамках проекту.

Застосування більшості перерахованих способів на шляху мінімізації такого корупційного ризику як обмежений доступ до органу публічної адміністрації потребує не стільки навіть правових (законодавчих) рішень, скільки – відповідних організаційних заходів.



Отже, рекомендуємо:

1. Впорядкувати час прийому громадян в органах публічної адміністрації, з метою забезпечення його достатності та зручності для споживачів адміністративних послуг.

2. Удосконалити порядок особистого прийому в органах влади шляхом запровадження «електронної черги» тощо.

Цю пропозицію підтримали 70,5% опитаних підприємців (не змогли визначитись 21,9%, проти – 7,6%).

3. Створити належні побутові умови в приміщеннях, призначених для особистого прийому громадян.

Цю пропозицію підтримали 71,5% опитаних підприємців (не змогли визначитись 22,9%, проти – 5,5%).

4. Вирішити проблему з доступністю бланків та інших формулярів, необхідних для отримання адміністративних послуг.

Цю пропозицію підтримали 84,2% опитаних підприємців (не змогли визначитись 14,0%, проти – 1,8%).








3.2.6 Необґрунтовано великі строки надання окремих адміністративних послуг


У чинному законодавстві, яке регулює порядок надання окремих видів адміністративних послуг, в окремих випадках встановлені необґрунтовано великі (тривалі) строки надання окремих адміністративних послуг, що є однією з підстав вчинення споживачами адміністративних послуг корупційних діянь. Наприклад, відповідно до статті 5 Закону України "Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України" загальний термін розгляду заяв про оформлення паспорта / проїзного документа для виїзду за кордон складає три місяці. Очевидно, що такий строк є занадто довгим і не є виправданим (особливо зважаючи на те, що для термінового розгляду аналогічних заяв достатньо 10 робочих днів).

При цьому зрозуміло, що більшість споживачів бажають отримати результат надання адміністративної послуги (адміністративний акт) в максимально короткі терміни. Однак посадова особа органу публічної адміністрації, як правило, завершує розгляд питання в останні дні встановленого терміну. Тобто маємо об’єктивний конфлікт інтересів. У разі ж, коли необґрунтовані (занадто тривалі) строки надання адміністративних послуг закріплені у законодавстві, це стимулює навіть законослухняних громадян ініціювати (або погоджуватись) на «додаткову плату» за прискорення вирішення справи: або додаткові офіційні платежі за так звані «платні послуги», або ж «неофіційні» платежі посадовим особам. В останньому випадку має місце корупція.

Опитані в рамках нашого дослідження підприємці віднесли до числа дуже високих корупційних ризиків проблему необґрунтовано великих строків  надання окремих  адмiнiстративних послуг (наданн  довiдок, узгоджень тощо) – 66,0% опитаних відповіли, що ризик дуже великий.

Тож не випадково, на бажання «прискорити вирішення питання» як першочергову причину для сплати неофіційних платежів вказано і в Дослідженні щодо роботи єдиних дозвільних центрів45. Також на проблему затягування процесу оформлення документів вказували як на головну (першочергову) в Дослідженні стану корупції у сфері регуляторної політики. Дозволи на будівництво та проведення операцій з землею (про це зазначили 53% респондентів)46.

Спосіб подолання такого корупційного ризику є очевидним - необхідно встановити на законодавчому рівні обґрунтовані (адекватні) та чіткі строки надання адміністративних послуг, в тому числі шляхом перегляду та внесення змін до відповідних нормативно-правових актів. Обґрунтованість (вмотивованість) таких строків повинна встановлюватися на основі дослідження витрат часу, необхідних для надання адміністративних послуг конкретного виду. Тобто необхідно обов’язково враховувати складність процедури вирішення адміністративної справи.

Для мінімізації даного корупційного ризику необхідне також спрощення процедури надання адміністративної послуги, в тому числі внаслідок ширшого використання сучасних інформаційно-комунікаційних технологій.

Іншим схожим, але більш «вагомим» з точки зору його впливу на корумпованість посадових осіб органів публічної адміністрації, корупційним ризиком є відсутність взагалі будь-яких встановлених у вітчизняному чинному законодавстві строків надання певних видів адміністративних послуг. Наприклад, у законодавстві не встановлено строки видачі державного акта на право власності на земельну ділянку47. В таких випадках процес очікування надання адміністративної послуги набуває повної невизначеності.

Цю проблему підтверджують і опитані в рамках проекту експерти. Зокрема, Ксенія Ляпіна каже, що «ризик через необґрунтовано великі строки надання послуг існує ще й тому, що далеко не всі послуги мають формальний строк».

Для боротьби з порушенням строків необхідне забезпечення дієвих механізмів контролю та відповідальності за порушення строків надання адміністративних послуг. Встановленню кращого контролю за дотриманням строків надання адміністративних послуг може сприяти закріплення у законодавстві обов’язку адміністративного органу надавати відповідь на заяву щодо отримання певної адміністративної послуги шляхом використання поштового зв’язку (про що вже писалося у підрозділі 2.1). Проставляння поштового штемпеля на листі, направленому з результатом (адміністративним актом) споживачу адміністративної послуги, є гарантією того, що свій обов’язок посадова особа органу публічної адміністрації виконає вчасно. До речі, контроль за послідовністю вирішення справи (порядком направлення відповіді) є також ефективним з антикорупційної точки зору, адже дозволяє виявити випадки, коли однакові справи вирішуються у різний термін (тобто коли звернення органом отримане пізніше, а відповідь надана оперативніше). Така інформація дозволяє припускати вплив інших (незаконних) чинників на прийняття рішення.

Щоправда, обговорення пропозиції встановити обов’язок органів публічної адміністрації щодо надання відповіді поштою показало, що люди таким „безконтактним” формам повідомлення не довіряють. Причинами цього є як недбальство багатьох службовців і невчасне відправлення повідомлень, так і скрутний матеріально-фінансовий стан багатьох органів влади, коли не вистачає кошів навіть на конверти, не кажучи вже про «рекомендовані листи». Проте, як здається, державі було б дешевше повернути довіру до поштового зв’язку, аніж потерпати від корупції.



Отже, рекомендуємо:

1. Встановлення на законодавчому рівні обґрунтованих (адекватних) строків надання адміністративних послуг.

Зазначену рекомендацію підтримали 94,1% опитаних в рамках нашого дослідження підприємців (не підтримали 1,0% і 4,8% не змогли визначитись).

2. Встановлення обов’язку адміністративних органів надавати відповідь поштою.

Зазначену рекомендацію підтримали 55,7% опитаних в рамках нашого дослідження підприємців (не підтримали 12,5% і 31,8% не змогли визначитись).








3.2.7 Невпорядкованість оплати за адміністративні послуги, встановлення додаткових «платних послуг»


Одним з корупційних ризиків у сфері надання адміністративних послуг є невпорядкованість питань оплати за адміністративні послуги, в тому числі встановлення додаткових «платних послуг» та «благодійних платежів». Практика встановлення додаткових «платних послуг» в Україні легітимізована. Зокрема, відповідно до положень Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» переліки платних послуг, які надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, можуть встановлюватися Кабінетом Міністрів48. Обраний законодавцем шлях всупереч Конституції України невиправдано розширив компетенцію Уряду, адже дозволив йому своїми актами фактично встановлювати додаткові повноваження органів виконавчої влади, окрім встановлених законами.

Встановлення додаткових «платних послуг», які надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, може мати своїм наслідком вчинення корупційних діянь. Хоча ці «послуги» не є обов’язковими, але приватній особі цього, як правило, не повідомляють. Наприклад, відповідно до пункту 4 Порядку провадження за заявами про оформлення паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ від 21 грудня 2004 року № 1603 «за письмовими зверненнями (виділено – авторами звіту) фізичні та юридичні особи можуть отримати платні послуги, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 04.06.2007 N 795 "Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватись органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ". Натомість на практиці, навпаки, всіх приватних осіб фактично зобов’язують отримувати весь набір «платних послуг», але очевидно, що з використанням неформальних стосунків та за «додаткову винагороду» можуть звільнити окремих споживачів від таких «послуг».

При цьому проблемами прийняття таких переліків платних послуг є як встановлення права на надання послуг господарського характеру (типу ксерокопіювання) органами влади, так і «подрібнення» цілісної адміністративної послуги на кілька окремих (платних) послуг. Прикладом останнього є встановлення такої «послуги» як «надання бланків». Зокрема, відповідно до пункту 85 Розмірів плати за надання послуг органами та підрозділами Міністерства внутрішніх справ49, надання заявникам бланків інформаційно-облікового характеру (талонів реєстрації (зняття з реєстраційного обліку), для оформлення документів для виїзду з України і в’їзду в Україну, посвідок на постійне або тимчасове проживання/перебування в Україні, запрошення іноземних осіб в Україну, посвідок на набуття громадянства України здійснюється за плату (фіксована вартість одного бланка складає 14,95 грн). Хоча на наш погляд, бланки, а також інші формуляри повинні знаходитися у вільному доступі в органі публічної адміністрації. При цьому розмір даної плати має входити або до розміру загальної плати, яка справляється за надання цілісної адміністративної послуги, або взагалі не повинен стягуватися зі споживачів. Отже, необхідно припинити практику подрібнення адміністративної послуги на кілька «платних». При цьому плата (адміністративний збір) за адміністративні послуги має встановлюватися, як правило, у фіксованому розмірі за надання цілісної адміністративної послуги у законі або у порядку, визначеному законом.

Супутні послуги господарського характеру (ксерокопіювання, ламінування тощо), за своєю суттю є формою узаконеного вимагання грошей зі споживачів адміністративних послуг (і як правило, в органах публічної адміністрації «заохочуються» ціни, які є вищими від існуючих на даний час у приватному секторі). На наш погляд, надання платних послуг господарського характеру взагалі має бути заборонено для органів влади.

Цікаво, що в опитуванні підприємців в рамках нашого проекту не було одностайної підтримки ідеї заборонити органам адміністрації надавати платні послуги господарчого характеру (наприклад, за бланки, ксерокопіювання) – підтримали її лише 56,2% підприємців, при цьому 26,6% – не змогли визначитись, а 17,2% взагалі – були проти. Логіка підприємців полягає в тому, що зручно в одному місці одразу і бланк придбати, і ксерокопію зробити. Проте нашу пропозицію не треба розглядати як ініціативу щодо погіршення становища особи. Пропонується лише, щоб ці господарські послуги надавалися приватними суб’єктами господарювання (у разі якщо це робиться в приміщенні адміністративного органу – то відібраними на відкритих конкурсних засадах), а не «нав’язаними» особі поза її бажанням.

У контексті «платних державних послуг» варто звернути увагу на останні ініціативи українського Уряду, зокрема законопроект «Про послуги, що надаються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами»50, яким серед іншого фактично передбачається закріпити, що порядок надання державних послуг зазначеними у назві законопроекту суб’єктами і розмір плати за них – визначатиметься Кабінетом Міністрів України та органами місцевого самоврядування (якщо інше не встановлено законом). Оскільки, інше законодавче регулювання майже відсутнє, то після прийняття зазначеного законопроекту дія корупційного чинника, названого у цьому підрозділі дослідження, може ще більше посилитися.



Отже, рекомендуємо:

1. Впорядкувати правове регулювання питань платності/безоплатності адміністративних послуг, механізмів визначення розмірів такої плати та порядку їх затвердження шляхом розробки і ухвалення Закону «Про адміністративний збір» .

2. Припинити практику подрібнення адміністративних послуг на окремі платні послуги, забезпечити орієнтацію на результат.

Пропозиції щодо впорядкування встановлення плати за надання послуг, припинення практики подрібнення послуг (за кожну з яких береться окрема плата) підтримали 78,1% опитаних підприємців (проти висловилися 8,8%, 13,1% - не змогли визначитись).

3. Скасувати абзац п’ятий підпункту 7.11.8 статті 7 Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств», в частині повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати переліки платних послуг, які можуть надаватись органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

4. Скасувати рішення Кабінету Міністрів України про затвердження переліків платних послуг, які можуть надаватись органами виконавчої влади.

5. Заборонити органам публічної адміністрації надавати платні послуги господарського характеру.


3.2.8 Територіальний монополізм у наданні адміністративних послуг


До певної міри корупційним ризиком у сфері надання адміністративних послуг можна вважати монополізм при їх наданні – тобто закріплення компетенції (повноваження) з надання абсолютної більшості адміністративних послуг за єдиним і чітко визначеним органом публічної адміністрації. При цьому такий монополізм має передусім територіальний характер і полягає в можливості звернення приватної особи за отриманням послуги виключно до одного органу в чітко визначеній адміністративно-територіальній одиниці, як правило, відповідно до місця проживання фізичної особи (місцезнаходження юридичної особи).

Звичайно ж це правило визначення компетенції є класичним з точки зору теорії адміністративного права. Але розвиток інформаційних технологій та деякі особливості вітчизняної системи реєстрації місця проживання особи змушують нас критично оцінити дію цього правила. Зокрема, закріплення споживачів послуг за конкретним органом створює для них суттєві незручності, особливо за умов фактично «дозвільної» системи реєстрації місця проживання, коли в Україні дуже багато громадян реально проживають не за місцем реєстрації. Така ситуація є причиною посилення низки корупційних ризиків, адже змушує громадян іноді свідомо йти на порушення законів (наприклад, раніше відомими були випадки отримання талону Державної автомобільної інспекції про «проходження технічного огляду автомобіля» не за місцем його реєстрації) або ж ще більше потерпати від незручних днів і годин прийому (наприклад, якщо для вирішення питання особі потрібно відпрошуватись з роботи не на кілька годин, а кілька днів, щоб звернутися до адміністративного органу за місцем реєстрації проживання) тощо.

Сьогодні важко знайти виправдання для територіального монополізму у разі, якщо адміністративна послуга надається підрозділом державного органу, який входить в єдину централізовану систему, або навіть органом місцевого самоврядування із подальшим зведенням всієї інформації в єдину загальнодержавну базу даних. Так, викликає сумнів доцільність реєстрації транспортних засобів лише за місцем проживання фізичної особи51 (що в Україні означає «за місцем реєстрації особи»). Також незрозуміло, для чого здійснювати перереєстрацію транспортного засобу у разі зміни місця проживання особою (переїзду до іншого регіону), адже це спричиняє клопіт з тимчасовими реєстраційними талонами, номерами та значними витратами часу і коштів для приватної особи52. Адже у разі виявлення якихось порушень у ДАІ МВС існує можливість скасовувати реєстрацію та притягати винних осіб до відповідальності, а єдина база даних дозволяє контролювати належний облік усіх транспортних засобів та зміну місця проживання особи (інформація про що могла б прийматися у повідомному порядку).

Подоланню даного корупційного ризику може сприяти принаймні часткова «демонополізація» надання адміністративних послуг (зокрема, в частині територіального принципу). Публічна адміністрація України вже має досвід подолання територіальної монополії щодо окремих адміністративних послуг. Так, відповідно до положень Сімейного кодексу України (ч .1 ст. 28), заяву про реєстрацію шлюбу може бути подано до будь-якого державного органу реєстрації актів цивільного стану в Україні.

В окремих випадках органи самостійно створюють альтернативні можливості для споживачів отримати ті чи інші адміністративні послуги. Прикладом цього може вважатися вдосконалення послуги із видачі закордонних паспортів. Протягом 2008 року у місті Києві було відкрито Міжрегіональні центри з видачі та оформлення закордонних паспортів, де громадяни України мають можливість оформити закордонний паспорт незалежно від місця реєстрації проживання53.

Але є і менш вдалі приклади. Зокрема, у 2008 році обговорювалася ідея надання права на проходження технічного огляду автомобілів не в ДАІ, а на станціях технічного обслуговування (незалежно від місця реєстрації автомобіля). Натомість це призвело лише до того, що особа все одно проходить техогляд в ДАІ за місцем реєстрації автомобіля, але до цього спочатку повинна отримати протокол технічного огляду у суб’єкта господарювання (зареєстрованого в ДАІ), окрім того, зросла кількість документів, які вимагаються від власника автомобіля54. Тож не випадково цю адміністративну послугу називають однією з найбільш корумпованих.

В будь-якому випадку, на наш погляд, низку адміністративних послуг цілком можливо «демонополізувати» вже сьогодні за наявності централізованих державних систем обліку інформації (зокрема, це може стосуватися згаданих процедур реєстрації транспортних засобів та проходження технічного огляду тощо).

Пропозицію щодо «демонополізації» підтримали 75% підприємців, 8,3% її не підтримали і ще 16,7% не змогли дати певної відповіді. Окремі ж експерти (зокрема, К. Ляпіна) висловили сумнів щодо цієї ідеї, тому хотілося б ще раз наголосити, що йдеться про територіальну демонополізацію і звичайно не всіх адміністративних послуг, а лише окремих з них.

Монополізм при наданні адміністративних послуг в окремих випадках є виправданим, зокрема, коли це зумовлено технічними причинами (наприклад, необхідністю зберігання документів у паперовій формі) або в інших обґрунтованих випадках. Зокрема, видається раціональним надання адміністративних послуг, пов’язаних з правами на нерухомість (землю, житло, інше нерухоме майно) за місцем її розташування.

Розглядаючи питання демонополізації надання адміністративних послуг, необхідно також враховувати можливість надання адміністративних послуг не лише органами публічної адміністрації, але й приватними особами. Така «приватизація» адміністративних послуг неодмінно створить конкуренцію органам публічної адміністрації, що в свою чергу сприятиме послабленню корупційних ризиків. Як свідчить сучасний зарубіжний досвід, залучення приватних осіб (перш за все юридичних осіб) до надання окремих адміністративних послуг дозволяє покращити їх доступність та підвищити якість. Хоча у цьому разі йтиметься не тільки про демонополізацію, але й про додаткову конкуренцію публічному сектору з боку приватного сектору.

При цьому передача окремих повноважень влади приватним та громадським організаціям має здійснюватись надзвичайно виважено та із забезпеченням належного державного контролю за здійсненням таких повноважень. Адже, як свідчить опитування, лише 2,6% населення та 17,1 % підприємців підтримують цю ідею. Більше того, 9,8% населення та 11,2 % опитаних підприємців вважають, що передача окремих владних повноважень органiзацiям приватного та громадського секторів можуть лише збільшити рівень корупції.

Отже, рекомендуємо:

1. Відмовлятись від територіального монополізму при наданні адміністративних послуг (за можливості) та надавати альтернативні можливості приватним особам щодо вибору адміністративного органу для отримання адміністративної послуги.




3.3 РОЗДІЛ 3. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ В КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ



3.3.1 Необґрунтовано широкі втручальні повноваження багатьох адміністративних органів щодо припинення/заборони діяльності


Прикладами втручальних повноважень адміністративних органів щодо припинення/заборони діяльності суб’єктів господарювання за порушення правил здійснення підприємницької діяльності, санітарних правил, правил охорони природи, правил пожежної безпеки тощо – можуть бути повноваження щодо прийняття рішень такими органами:

1) ветеринарної медицини про:

- обмеження діяльності потужностей (об’єктів), які використовуються для виробництва, переробки, зберігання продукції;

- обмеження або заборону на імпорт, транзит та експорт товарів;

- ізоляцію в карантинній станції транзитного вантажу з товарами;

2) ветеринарної міліції про:

- тимчасову заборону обігу харчових продуктів;

- зупинення або обмеження діяльності з виробництва та обігу товарів на потужностях (об’єктах);

3) захисту прав споживачів про:

- припинення відвантаження, реалізації та виробництва продукції;

- тимчасове припинення діяльності суб’єктів господарювання у сфері торгівлі та надання послуг;

- опломбовування виробничих, складських, торговельних та інших приміщень суб’єктів господарювання у сфері торгівлі і послуг, несправних засобів вимірювання;

4) органів внутрішніх справ, державної контрольно-ревізійної служби, державної інспекції з контролю за цінами - про опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів;

5) Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг про:

- зупинення чи обмеження дії ліцензії страховиків;

- відкликання ліцензій та виключення з державного реєстру страховиків (перестраховиків);

6) державної екологічної інспекції про:

- обмеження чи тимчасове зупинення діяльності підприємств і об’єктів;

- опломбовування приміщень, устаткування та апаратури;

7) пожежної інспекції про припинення чи заборону роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, опалювальних приладів, дільниць електричної мережі, проведення пожежонебезпечних робіт, випуск та реалізацію пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, дії виданих дозволів на право проведення робіт;

8) державної санітарно-епідеміологічної служби про обмеження, тимчасову заборону чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, об’єктів будь-якого призначення, будівництва, реконструкції та розширення об’єктів, інвестиційної діяльності тощо.

Корупційність полягає в самій потенційній можливості здійснення або не здійснення цих повноважень, а також підставах і строках застосування цих заходів, які в переважній більшості віддаються на розсуд представників інспекційних органів. Тобто, мова фактично йде про широкі дискреційні повноваження адміністративних органів.

Опитування підприємців засвідчили, що 80,9% опитаних вважають цей ризик дуже великим, 12,8% - підтвердили його існування, але визнали незначний ступінь небезпеки таких повноважень адміністративних органів. Тільки 1% не вважає їх корупційними. 5,3 % від загальної кількості опитаних підприємців не змогли визначитися із тим, чи є корупційним ризиком право інспекційних органів забороняти здійснення певної діяльності.

Правові підстави для прийняття відповідних рішень визначені в нормативних актах на занадто загальному рівні:

- «порушення вимог законодавства»;

- «невідповідність вимогам нормативно-правових актів та нормативних документів»;

- «порушення ветеринарно-санітарних заходів»;

- «невідповідність санітарним і ветеринарно-санітарним вимогам або технічним регламентам»;

- «наявність підозри, що ввезення на територію України або транзитний вантаж з товарами не відповідає необхідним умовам»;

- «порушення правил торгівлі та надання послуг, умов зберігання та транспортування товарів»;

- «порушення правил пожежної безпеки, що створює загрозу виникнення пожежі або перешкоджає її гасінню та евакуації людей»;

- «невідповідність вимогам санітарних норм» тощо.

Очевидно, що порушення або недодержання зазначених вимог законодавства, правил, регламентів, умов, заходів мають різний правовий зміст і характеризуються відмінними ступенями шкідливості і небезпеки для конкретних осіб чи суспільства. Проте нормативні акти не містять критеріїв обмеження дискреційної влади інспекційних органів та надають їх посадовим особам повноваження забороняти здійснення певної діяльності за будь-яке, навіть, найдрібніше «порушення».

Цю позицію підтвердив один із учасників фокус-групи, коли за виявлення одного простроченого продукту харчування виникла небезпека закриття всього підприємства, хоча в асортименті перебувала тисяча найменувань продуктів харчування.

Невизначеністю характеризуються і терміни (строки), на які може заборонятися, обмежуватися чи припинятися діяльність. Переважна більшість рішень інспекційних органів приймається «до моменту усунення виявлених недоліків (порушень)», «до прийняття рішення суду». Хоча в деяких випадках існує і краща практика. Наприклад, рішення інспекції з контролю за цінами, органів внутрішніх справ залишаються чинними до прийняття відповідного рішення суду, але не більше 24 годин.

Для правових систем країн Західної і Східної Європи такі повноваження адміністративних органів вважаються виправданими55. Але вітчизняні реалії змушують законодавця переглянути відповідні підстави для прийняття рішень про заборону діяльності (з метою їх деталізації та чіткішого визначення умов), визначити конкретні строки дії відповідних заборон, удосконалити процедури їх реалізації.

Виходячи з вимог Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та відповідної практики Європейського Суду з прав людини, таке нечітке правове регулювання також порушує принцип правової визначеності як складової верховенства права. Аналізовані повноваження українських адміністративних органів стосуються, в першу чергу, обмеження права власності осіб. Це право захищається на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Положення цієї статті гарантують право кожної фізичної чи юридичної особи мирно володіти своїм майном. Позбавлення власності допускається лише в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.

Поняття «закону», на підставі якого може обмежуватися право власності, має аналогічне значення, що й в інших статтях Конвенції56. Це застереження має важливе значення, оскільки вимоги до законів формулювалися Європейським Судом переважно при розгляді справ на підставі інших статей Конвенції (зокрема, статті 8, якою гарантується повага до приватного життя).

Для визнання певного нормативного акту «законом» необхідно, щоб він відповідав вимогам якості (чіткості), був доступним та передбачуваним. «Суд завжди дотримувався думки, що словосполучення «згідно із законом» не просто відсилає до національного законодавства, а й пов’язане з вимогою якості «закону», тобто вимогою дотримання принципу «верховенства права», про що прямо говориться у преамбулі Конвенції» - зазначено в рішення у справі «Волохи проти України»57. При цьому Європейський Суд завжди повторює, «що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі — у разі потреби за допомогою відповідної консультації — регулювати свою поведінку»58. А якісний закон також «… повинен з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання»59.

Досліджуване нами українське законодавство не відповідає вимогам щодо чіткості, передбачуваності, якості нормативного акту, виведеним Європейським Судом з прав людини.

На нашу думку, така нечіткість правового регулювання має свої історичні причини. В радянський період вся економіка засновувалася на соціалістичній власності. А підприємства, установи чи організації могли бути у державній чи колгоспно-кооперативній власності, що були формами соціалістичної власності (стаття 10 Конституції СРСР 1997 року та Конституції УРСР 1978 року). Інспектори, які представляли державу при здійсненні контролю за відповідними господарюючими суб’єктами, фактично перевіряли діяльність інших державних організацій. І навіть тимчасове закриття підприємств жодним чином не впливало на осіб-працівників відповідного закладу, оскільки їм забезпечувалися необхідні робочі місця. Не йшлося також про те, що наслідком подібних рішень інспекційних органів стане завдання шкоди приватним особам внаслідок недоотримання запланованого доходу від підприємницької діяльності. Тобто, для прийняття таких рішень про заборону роботи певного підприємства не було потреби у детальному правовому регулюванні, оскільки всі проблеми вирішувалися в міжвідомчому порядку або на партійному рівні.

В Україні до цього часу зберігається подібне недосконале правове регулювання, при тому що ситуація кардинально змінилася. Тепер переважну більшість в економіці складають не державні, а приватні підприємства. Але інспекційні органи керуються переважно в своїй діяльності «неякісними» законодавчими актами, цілком непридатними для регулювання нового типу відносин - між публічними і приватними суб’єктами. Сьогодні захист приватного інтересу спрямований (на збереження роботи підприємства для забезпечення його доходності) і дозволяє недобросовісним представникам інспекційних органів вимагати (очікувати) незаконну винагороду, а приватних осіб заохочує до «врегулювання проблеми» будь-яким способом, ефективним з економічної точки зору.

Отже, будь-яке прийняття рішення про обмеження діяльності підприємства означає обмеження використання права приватної власності. Тому, ухвалення таких адміністративних актів повинно відповідати основоположним принципам адміністративної процедури – законності, обґрунтованості, своєчасності, розумності тощо.





Отже, рекомендуємо:

1. Визначити в нормативних актах конкретні підстави для прийняття рішень про заборону здійснення діяльності.

2. Залишити повноваження для прийняття адміністративними органами рішень про заборону здійснення діяльності, але з наступним підтвердженням такого рішення судом. Варіантами можуть бути:

- здійснення повноважень лише на підставі попередньої санкції адміністративного суду (аналогу судового санкціонування в кримінальному процесі). Це рішення приймається судом на підставі клопотання відповідного органу без виклику іншої сторони і за відсутності змагальної процедури. Воно не підлягатиме оскарженню, а будуть оскаржуватися лише результати виконання такого рішення. Подібний підхід відсутній в законодавстві України. Для його реалізації потрібно внести зміни до Кодексу адміністративного судочинства України;

- здійснення повноважень на підставі рішення адміністративного органу у вигляді тимчасових (короткострокових) заходів забезпечення, які надалі треба підтверджувати рішенням суду. Реалізовано в змінах до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо безпеки дорожнього руху. Згідно зі статтею 265-1 КУАП, у особи може бути вилучене посвідчення водія і виданий тимчасовий дозвіл на керування автомобілем на строк до трьох місяців. Протягом цього строку повинно бути вирішене питання щодо доцільності позбавлення права керування транспортним засобом, а в іншому випадку – адміністративний орган (ДАІ) зобов’язаний безоплатно повернути особі вилучене посвідчення.

Цю рекомендацію підтримали 38,6%, а не погодилися з нею 38,4% опитаних підприємців;

- здійснення повноважень на підставі рішення адміністративного органу, яке набирає чинності після спливу строку, достатнього для його адміністративного чи судового оскарження. Передбачається запровадження «відкладальної» дії адміністративного акта, який має обмежувальний характер для приватної особи (позбавлення ліцензії чи дозволу, зупинення діяльності тощо). Подібний підхід відсутній в законодавстві України.

Цю рекомендацію підтримали 47,8%, а не погодилися з нею 26,2% опитаних підприємців.

Для двох останніх механізмів потрібно внести зміни до нормативних актів, які врегульовують процедуру прийняття та виконання рішень інспекційних органів про заборону здійснення діяльності.

Законодавець може комбінувати перераховані варіанти в різних сферах адміністративно-правового регулювання, враховуючи їх специфіку, поєднання публічних і приватних інтересів. Підприємці та експерти, опитані під час здійснення проекту підтвердили необхідність негайного припинення протиправної діяльності на підставі рішення адміністрації у сферах виробництва і продажу продуктів харчування, охорони довкілля.

Ще одним варіантом може бути надання повноважень на прийняття рішень про заборону здійснення діяльності лише судам на підставі позовів відповідних адміністративних органів.

Ця рекомендація знайшла найбільшу підтримку у опитаних підприємців (62,5%). З нею не погодилися 15% підприємців.














3.3.2 Необґрунтовано широкі повноваження адміністративних органів щодо безперешкодного отримання інформації, доступу до предметів і документів, приміщень, земельних ділянок


Усі адміністративні органи, уповноважені на здійснення контролю (нагляду) за діяльністю фізичних чи юридичних осіб, мають право отримувати інформацію про можливі правопорушення за допомогою двох основних способів:

- отримання звітів, документів чи інших матеріалів про здійснення певного виду діяльності;

- безперешкодного доступу до приміщень, земельних ділянок чи інших об’єктів володіння осіб.

Із зазначеним повноваженням інспекційних органів кореспондує обов’язок суб’єктів, діяльність яких підлягає перевірці, надавати доступ до відповідної інформації або володінь. З метою примушення осіб до виконання цього обов’язку щодо надання документів (інформації) Кодекс про адміністративні правопорушення передбачає близько 25 складів проступків (зокрема, статті 52, 82-3, 82-7, 83-1, 91-4, 96, 148-2, 148-5, 156-1, 164, 164-3, 164-14, 166-4, 166-9, 184-2, 186-2, 188-5, 188-11, 188-14, 188-15, 188-18, 188-19). Згадані та інші статті Кодексу передбачають також відповідальність фізичних чи посадових осіб за створення перешкод при здійсненні повноважень адміністративними органами. Різновидом таких перешкод є відмова допустити представників контролюючих органів до приміщень, складів, виробничих потужностей тощо, які підлягають перевірці.

Під час здійснення цих заходів у розпорядженні інспекторів можуть перебувати різноманітні відомості. Корупційні зловживання при реалізації цих повноважень полягають в можливості посадових осіб інспекційних органів неправомірно приховувати або надавати інформацію, отриману в існуючому (спрощеному) порядку, шантажувати осіб цими даними тощо. Адже інформація про виявлені під час безперешкодних перевірок факти вчинення адміністративного проступку чи злочину може приховуватися від інших контролюючих чи правоохоронних органів взамін за корупційну «плату».

Нормативні акти встановлюють обов’язок інспекційних органів передавати отриману інформацію до слідчих органів у випадку виявлення обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінально-караних діянь. В Кримінальному кодексі є ціла низка складів злочинів, які виявляються тільки на підставі звітів адміністративних органів (наприклад, злочини на ринку цінних паперів, передбачені статтями 223-224 Кодексу).

З іншого боку (хоча це і не предмет даного дослідження), такі повноваження можуть бути використані слідчим органом, який намагається в обхід ускладнених процедур (з обов’язковим отриманням санкції суду) розслідувати кримінальну справу. Тому згадана інформація може отримуватися й на «прохання» відповідного органу досудового розслідування. Тобто , отримані під час адміністративного провадження дані використовуються під час досудового розслідування і судового розгляду кримінальних справ. Основна небезпека для осіб полягає в тому, що ці факти здобуваються без додержання основних кримінально-процесуальних гарантій захисту прав осіб.

Збереження до цього часу подібних втручальних повноважень публічної адміністрації також пояснюється спадщиною радянського минулого, в першу чергу економічною основою колишнього суспільного устрою при стовідсотковій соціалістичній власності на засоби виробництва. Тому, вказівки керівника інспекційного органу, надані як своєму підлеглому, так і директору певного підприємства, мали однакове значення і юридичну силу.

Опитування підприємців засвідчили, що 55,9% опитаних вважають цей ризик дуже великим, 22,7% - підтвердили його існування, але визнали незначний ступінь небезпеки таких повноважень адміністративних органів. 15,6% не вважає їх корупційними.

А 5,8 % від загальної кількості опитаних підприємців не змогли визначитися із тим, чи є корупційним ризиком право інспекційних органів безперешкодно отримувати інформацію.

Аналогічною є ситуація з доступом до різноманітних приміщень. Території підприємств були об’єктами державної власності, а житло згідно зі статтею 42 Конституції Української РСР не перебувало у приватній власності громадян. Але проголошена в статті 53 Конституції Радянської України недоторканність житла могла порушуватися внаслідок існування «законних підстав».

Основний Закон України 1996 року (стаття 30) запроваджує міжнародні стандарти недоторканності житла чи іншого володіння особи. Втручання в приватне володіння дозволяється тільки на підставі рішення суду. Водночас статтею встановлено два виняткових випадки, коли проникнення, огляд і обшук можуть відбуватися без рішення суду:

1) врятування життя людей та майна;

2) безпосереднє переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні злочину.

Серед цих підстав відсутні - необхідність проведення перевірки адміністративним органом або наявність підозри у вчиненні адміністративного проступку. Тому до житла чи приватного володіння фізичної особи представники держави можуть мати доступ тільки зі згоди володільця, за рішенням суду або при наявності згаданих надзвичайних ситуацій.

Складніша ситуація з правовим статусом володіння юридичних осіб. Конституційний Суд у справі про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів60 визначав, що в розділі II Конституції «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина» закріплені конституційні права, свободи і обов’язки насамперед людини і громадянина та їх гарантії. Виходячи з цього висновку Суд вирішив, що стаття 58 міститься в цьому Розділі і не може поширюватися на юридичних осіб.

Стаття 30 щoдо недоторканності володіння також міститься в Розділі ІІ Основного Закону, тому, слідуючи логіці суду конституційної юрисдикції, не мала би поширюватися на володіння підприємств, установ, організацій. Такий висновок видається хибним.

Пленум Верховного Суду з посиланням на статтю 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та відповідну практику Європейського суду з прав людини вирішив, що поняття «житло» охоплює не лише житло фізичних осіб. Воно, на думку Пленуму, може поширюватися на офісні приміщення, які належать фізичним особам, а також офіси юридичних осіб, їх філій та інші приміщення. А під «іншим володінням» необхідно розуміти такі об’єкти (природного походження та штучно створені), які за своїми властивостями дають змогу туди проникнути і зберегти або приховати певні предмети (речі, цінності). Ними можуть бути, зокрема, земельна ділянка, сарай, гараж, інші господарські будівлі та інші будівлі побутового, виробничого та іншого призначення, камера сховища вокзалу (аеропорту), індивідуальний банківський сейф, автомобіль тощо61.

Ці рекомендації вищої судової інстанції країни повністю підтверджується цілою низкою рішень Європейського Суду. Зокрема, в справі «Німці проти Німеччини» йшлося про таке: «Що стосується слова «home», яке використовується в тексті статті 8, Суд зазначає, що в окремих Державах-членах, в тому числі Німеччині, воно поширюється на службові приміщення. Більше того, таке тлумачення повністю співзвучне із французьким текстом, оскільки слово «domicile» має більш широке значення, ніж «home», і може поширюватися на професійний особистий офіс. В цьому контексті, не завжди можна провести чітку межу також і тому, що здійснювати діяльність, яку можна віднести до професійної чи ділової, можна з таким же успіхом і зі свого місця проживання, і навпаки, можна займатися справами, які не відносяться до професійної сфери, в офісі або комерційних службових приміщеннях. Вузьке тлумачення слів «home» і «domicile» може привести до такої ж небезпеки нерівності, як і вузьке розуміння «особисте життя»62.

Виходячи з вищевикладеного, можна прийти до однозначного висновку про необхідність поширення в більшості випадків конституційних гарантій недоторканності володіння і на приміщення та інші об’єкти нерухомої власності, які належать юридичним особам.

У випадку з існуючим обов’язком фізичних та юридичних осіб надавати інформацію різноманітним інспекційним органам – застосовується практика Європейського Суду, заснована на положеннях статті 6 Конвенції. Право надавати або не надавати певну інформацію представникам держави розглядається як складовий елемент права не свідчити проти самої себе, хоча це суб’єктивне право осіб прямо не визначається в Конвенції. «Суд звертається до своєї незмінної практики, згідно з якою навіть якщо в статті 6 Конвенції про це прямо не зазначається, права, на які посилаються заявники, а саме право мовчати і право не свідчити проти самого себе, є загальновизнаними міжнародними нормами, які складають зміст поняття справедливого процесу, закріпленого статтею 6»63.

В цьому випадку необхідно розуміти, що результати перевірочної діяльності адміністративних органів можуть мати наслідком кримінальне переслідування особи. Як зазначав Європейський Суд: «Адміністративне розслідування може бути пов’язане з формулюванням «кримінального обвинувачення» в автономному розумінні цього поняття, виходячи з практики Суду»64. Тому примушення особи надавати інформацію, давати показання чи іншим чином виправдовуватися, здійснене навіть під час адміністративного провадження з огляду на можливість застосування штрафу чи короткотермінового арешту, розглядається як примус до самообвинувачення, який забороняється на підставі положень Конвенції.

Під час кримінального процесу заборонено використовувати як докази відомості, отримані в примусовому порядку від осіб під час попереднього контрольно-наглядового провадження.

Європейський Суд давав свою правову оцінку під кутом зору дотримання права не свідчити проти самого себе у кількох схожих ситуаціях:

- вимоги митних органів надати виписки із закордонних банківських рахунків (справа «Функе проти Франції»)65;

- вимоги інспектора Департаменту торгівлі надати свідчення під час проведення відповідного розслідування (справа «Саундерс проти Сполученого Королівства»)66;

- вимоги податкового органу надати свідчення і документи про походження коштів, внесених до статутного фонду створеного підприємства (справа «J.В. проти Швейцарії»)67;

- вимоги інспектора з питань банкрутств надати свідчення під час проведення відповідного розслідування (справа «Кансал проти Сполученого Королівства»)68;

- вимоги фінансового інспектора надати свідчення про підроблені бухгалтерські звіти (справа «Шеннон проти Сполученого Королівства»)69.

У всіх зазначених випадках Європейських Суд встановлював порушення відповідного права особи внаслідок використання у кримінальному процесі інформації, отриманої в примусовому порядку під час інспекційних проваджень. Ним не бралися до уваги зауваження представників Урядів-відповідачів про необхідність таких обов’язків з огляду на специфіку регулювання певних сфер (митної, податкової, торгівельної тощо).

Впровадження вимог Конвенції в цій частині до української правової системи можна досягнути за допомогою встановлення заборони використання протягом кримінальних розслідувань доказів, отриманих в адміністративному провадженні. Але, вважаємо, у такий спосіб відбудеться неповна імплементація європейських стандартів, оскільки вітчизняні правоохоронні органи й надалі продовжуватимуть отримувати адміністративні докази та по-новому їх закріплюватимуть в межах розслідування кримінальної справи.

Опитування підприємців засвідчило певне нерозуміння цієї пропозиції. Вони висловились, що у випадку виявлення ознак кримінального правопорушення інспектор має повідомляти відповідні органи розслідування, інакше відбуватиметься безкарне порушення закону. Імплементація європейських стандартів у цій сфері полягає в необхідності обмежити втручальні повноваження інспекційних органів. Ці органи будуть отримувати певну інформацію тільки зі згоди особи або на підставі судового рішення. Інших можливостей дізнатися про обставини порушень у них не повинно залишатися. І такі відомості можна або потрібно залучати до розслідування кримінальних справ. Корупційність цього ризику також полягає у фактично необмеженій владі інспекційних органів.



Отже, рекомендуємо:

1. Надавати право адміністративним органам доступу до приміщень, документів чи предметів тільки на підставі рішення адміністративного суду. Отримання такого доступу має бути можливим також на підставі добровільної згоди особи чи у виняткових випадках, пов’язаних із врятуванням життя людей та майна, передбачених Конституцією.

Цю рекомендацію підтримали 72,8%, а не погодилися з нею 10% опитаних підприємців.


2. Встановити пряму заборону використання в кримінальному процесі результатів (інформації/доказів), отриманих внаслідок контрольно-наглядової адміністративної діяльності без дотримання гарантій (прав) особи на захист від самообвинувачення.

Цю рекомендацію підтримали 47,6%, а не погодилися з нею 10,7% опитаних підприємців.












3.3.3 Існування в деяких адміністративних органів необґрунтованих повноважень щодо проведення перевірок «на місці» («на об’єкті»)


Залежно від особливостей діяльності, яка підлягає перевірці, всі інспекційні органи в Україні можуть бути поділені на два окремі види:

- органи, які спроможні здійснювати перевірку на підставі інформації, наявної в різноманітних звітах та інших документах;

- органи, які проводять перевірки тільки за допомогою безпосереднього обстеження певних об’єктів.

До першого типу органів відносяться податкова інспекція, Контрольно-ревізійне управління, Державна інспекція з контролю за цінами, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Антимонопольний комітет, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державний комітет фінансового моніторингу України, інші інституції.

Другим типом органів слід визнати пожежні, санітарно-епідеміологічні, екологічні інспекції, інспекцію з охорони праці тощо.

Запропонована класифікація є умовною, оскільки повноваження із огляду підконтрольних об’єктів є і повинно надалі залишатися невід’ємним елементом статусу будь-якого контролюючого органу. Застереження викликає лише безумовність (необмеженість) права відповідних інспекцій проводити в будь-якому випадку виїзні перевірки на місці.

Відомчі накази Державної податкової адміністрації, які не зареєстровані в Міністерстві юстиції, передбачають право податкових інспекцій проводити перевірки в порядку «оперативного контролю». Однак жоден закон не визначає такого виду перевірок70. Експерт О. Продан повідомила про практику проведення «обстежень», не передбачених жодним законом. Під час них відбувається огляд певних місць, опитування працівників тощо. Результати таких обстежень вже стають підставою для позапланових перевірок.

Небезпека полягає в створенні об’єктивних або умисних перешкод (під час перевірок) у здійсненні діяльності - внаслідок вилучення необхідної документації або опечатування складів та приміщень, а отже у необхідності сприяти «поблажливості» контролерів тощо.

Опитування підприємців засвідчили, що 59,1% опитаних вважають цей ризик дуже великим, 25,3% - підтвердили його існування, але визнали незначний ступінь небезпеки таких повноважень адміністративних органів. 11,1% не вважає їх корупційними. 4,5 % від загальної кількості опитаних підприємців не змогли визначитися із тим, чи є корупційним ризиком право інспекційних органів проводити перевірки «на місці.



Ці недоліки будуть усунені або мінімізовані, коли перевірка здійснюватиметься на підставі отриманих від приватних осіб звітів чи іншої інформації. За таких умов контрольно-наглядова діяльність органів держави «знеособлюється», внаслідок чого зменшуються прояви корупції. Отже, завдання щодо зменшення особистих контактів між посадовими особами і приватними особами має значення не тільки при наданні адміністративних послуг, але й при здійсненні втручальних повноважень.

Характерним прикладом реалізації принципу «знеособлення» є механізми притягнення до відповідальності за порушення правил дорожнього руху, запроваджені Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху» від 24 вересня 2008 року. Зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення дозволили державній автомобільній інспекції накладати адміністративні штрафи на водіїв за порушення правил дорожнього руху, зафіксовані за допомогою працюючих в автоматичному режимі технічних засобів фотозйомки чи відеозапису. Тому для здійснення ефективного контролю на автошляхах особистий контакт водія із співробітником ДАІ в багатьох випадках тепер не потрібен. Справа залишилася за встановленням достатньої кількості технічних засобів фіксації порушень.

Розуміючи небезпеки, пов’язані з процедурами перевірки на місці, законодавець намагається унормувати ці заходи, обмежити кількість їх проведення, визначити конкретні підстави для здійснення позапланових перевірок. Для підтвердження цієї думки необхідно звернутися до Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року. На його основі Кабінет Міністрів України протягом 2008-2009 років встановив критерії визначення ступенів ризику від господарської діяльності, які зумовлюють періодичність проведення планових заходів. Протягом згаданого часу вже прийнято 25 Постанов Кабінету Міністрів України, які стосуються таких сфер: пожежної безпеки; цивільного захисту та техногенної безпеки; електроенергетики та теплопостачання; енергозбереження; охорони навколишнього природного середовища; використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів; питного водопостачання і водовідведення; карантину рослин; телекомунікацій та надання послуг поштового зв’язку; залізничного транспорту; автомобільного транспорту; порядку формування, встановлення та застосування цін (тарифів); криптографічного та технічного захисту інформації; електронного цифрового підпису; діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів); пенсійного страхування; ветеринарно-санітарного контролю; цивільної авіації; діяльності з дорогоцінними металами, дорогоцінним камінням, дорогоцінним камінням органогенного утворення, напівдорогоцінним камінням; фізичної культури і спорту; виробництва, випуску і реалізації продукції (виконання робіт, надання послуг); охорони об’єктів культурної спадщини; туристичної сфери.

Залежно від небезпечності підприємницька діяльність поділяється на такі ступені ризикованості: високий, середній, незначний. Такий розподіл зумовлює періодичність проведення перевірок. Але й тут, на наш погляд, не обійшлося без помилок. Прикладами слугують наступні випадки:

- готелі, підприємства з ремонту велосипедів, мотоциклів за небезпечністю прирівняні до підприємств хімічної промисловості і можуть перевірятися один раз в рік посадовцями комітету з питань технічного регулювання та споживчої політики (служб захисту прав споживачів);

- діяльність з виробництва та маркування дерев’яного пакувального матеріалу, вирощування рослин з імпортного матеріалу, зберігання та переробки рослин тощо може перевірятися службою карантину рослин два рази на рік, в той час як підприємства цивільної авіації – один раз в півтора року.

Треба також пам’ятати, що цей Закон стосується лише підприємницької діяльності і жодним чином не стосується інших сфер життєдіяльності людини. Та й контроль підприємництва у певних галузях регулюється іншими правилами, оскільки дія цього законодавчого акту не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, контролю за дотриманням бюджетного законодавства та використанням державного та комунального майна, банківського і страхового нагляду, інших видів спеціального державного контролю за діяльністю суб’єктів господарювання на ринку фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції.

При прийнятті Державного бюджету на 2008 рік була спроба ще більше обмежити дію цього нормативного акту і виключити митний контроль у всій державі, контроль за дотриманням податкового законодавства, за виробництвом та обігом спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів, та процедури, передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення. За цими новаціями чітко відслідковувалося намагання податкової інспекції вивести свою діяльність з-під вимог аналізованого Закону. Але Конституційний Суд визнав неконституційними ці зміни разом з іншими положеннями Закону про Державний бюджет.

Вважаємо, законодавцю потрібно реалізувати інші способи «знеособлення» контрольно-наглядової діяльності і, відповідно, зменшення проявів корупції. Суть пропозиції полягає в тому, щоб надати право проведення перевірок «на місці» (на об’єкті) інспекційним органам, які можуть виконувати свої повноваження на підставі письмових відомостей – тільки у виняткових випадках. Потрібно також одночасно обмежити кількість як планових, так і позапланових перевірок, що проводяться протягом певного строку (одного, двох, трьох років). Ці випадки можуть бути подібними до тих, що встановлені чинним законодавством як вичерпні для проведення позапланових перевірок71. Наприклад:

- виявлення недостовірності даних, заявлених у документах обов’язкової звітності;

- перевірка виконання особою приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення виявлених порушень;

- звернення інших осіб про вчинення порушення;

- неподання у встановлений термін документів обов’язкової звітності без поважних причин.

Основна відмінність запропонованих змін від чинного регулювання полягає у проведенні перевірок відповідними інспекціями не протягом певного терміну, а тільки при існуванні підозри адміністративного органу у вчиненні порушення особою.

Іншим механізмом «знеособлення» контрольно-наглядової діяльності може стати запровадження можливості здійснення перевірок на підставі копій необхідних бухгалтерських, фінансових, товарно-супровідних документів та копій інших матеріалів, які є необхідним елементом для здійснення певної діяльності. Однак ця пропозиція не підійде для перевірок великих підприємств або діяльності, яка вимагає оформлення значної кількості письмових документів: ефективніше буде провести інспекційні заходи на місці, ніж витрачати час на копіювання необхідних матеріалів, їх доставка і зберігання в адміністративному органі.

Отже, рекомендуємо:

1. Залишити повноваження щодо проведення планових перевірок «на місці» (на об’єкті) тільки у тих адміністративних органів, які уповноважені фактично контролювати відповідність певної діяльності (стану об’єкта) вимогам закону (наприклад, пожежна, санітарна, екологічна інспекція, інспекція з охорони праці тощо).

Цю рекомендацію підтримали 82,7%, а не погодилися з нею 6,5% опитаних підприємців.


2. Встановити порядок здійснення перевірок окремими адміністративними органами (податкова інспекція, цінова інспекція, Контрольно-ревізійне управління, Комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Антимонопольний комітет, Комісія з цінних паперів та фондового ринку, Комітет фінансового моніторингу тощо) на підставі отриманих звітів від осіб. Перевірки «на місці» (на об’єкті) зазначених інспекційних органів повинні носити винятковий характер.

Цю рекомендацію підтримали 70,1%, а не погодилися з нею 11,6% опитаних підприємців.


3. Встановити можливість здійснення документальних (камеральних) перевірок за місцем розташування відповідних органів влади на підставі копій необхідних матеріалів.

Цю рекомендацію підтримали 56,4%, а не погодилися з нею 16,1% опитаних підприємців.








3.3.4 Наявність в окремих адміністративних органів повноважень щодо стягнення штрафу на місці вчинення проступку


Законодавство України (стаття 258 Кодексу про адміністративні правопорушення і стаття 27 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України») передбачає спрощений порядок притягнення до відповідальності, який полягає у можливості адміністративного органу без складення протоколу про адміністративний проступок і без прийняття постанови у справі стягувати штрафи на місці. Особам, які вчиняють відповідні порушення і зобов’язані сплатити штрафи на місці, видаються квитанції встановленого зразка.

Такий досвід притягнення до відповідальності поширений в багатьох зарубіжних країнах. Але в Україні зазначені нормативні положення створюють ситуації, коли особа залишається сам на сам з інспектором (інспекторами), не знає чітко розмірів штрафу, процедури його стягнення чи оскарження і перебуває під психологічним тиском внаслідок можливості бути доставленим до органу міліції. Цей механізм застосування штрафів також надає можливість недобросовісним посадовим особам отримувати гроші від порушників без оформлення квитанцій.

Необхідно зазначити, що йдеться в основному про невеликі розміри штрафів. Але зважаючи на описані умови застосування цих стягнень і відсутність у осіб достатньої інформації, розміри неофіційних платежів можуть мати значний розмір. Приватним особам часто стає вигідним вступати в неформальні відносини, оскільки вони усвідомлюють факт вчинення проступку і не бажають поставати перед органами внутрішніх справ. Отже, існуючий сьогодні механізм уможливлює отримання незаконної винагороди посадовими особами.

Серед адміністративних органів, посадові особи яких уповноважені стягувати штрафи на місці, потрібно виділити:

1) органи лісового господарства, які накладають штрафи за порушення, передбачені статтями 70 «Самовільне сінокосіння і пасіння худоби, самовільне збирання дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід», 73 «Засмічення лісів відходами», 77 «Порушення вимог пожежної безпеки в лісах» КУАП;

2) екологічні інспекції, які накладають штрафи за порушення, передбачені статтями 77 «Порушення вимог пожежної безпеки в лісах», 85 «Порушення правил використання об’єктів тваринного світу», 153 «Знищення або пошкодження зелених насаджень або інших об’єктів озеленення населених пунктів» КУАП, статтями 22-27 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України»;

3) органи мисливського господарства, які накладають штрафи за порушення, передбачені статтею 85 «Порушення правил використання об’єктів тваринного світу» КУАП;

4) Державну інспекцію охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства, яка накладає штрафи за порушення, передбачені статтею 85 «Порушення правил використання об’єктів тваринного світу» КУАП, статтею 24 Закону «Про виключну (морську) економічну зону України»;

5) ветеринарні інспекції, які накладають штрафи за порушення, передбачені статтею 107 «Порушення правил щодо карантину тварин та інших ветеринарно-санітарних вимог» КУАП;

6) органи залізничного транспорту, які накладають штрафи за порушення, передбачені статтями 109 «Порушення правил по охороні порядку і безпеки руху на залізничному транспорті», 110 «Порушення правил користування засобами залізничного транспорту», 134 «Провезення ручної кладі понад установлені норми і неоплаченого багажу», 135 «Безквитковий проїзд» КУАП;

7) органи морського і річкового транспорту, які накладають штрафи за порушення, передбачені статтями 115 «Порушення правил користування засобами морського транспорту», 116-2 «Порушення правил, що забезпечують безпеку експлуатації суден на внутрішніх водних шляхах», 118 «Порушення правил утримання баз (споруд) для стоянки маломірних суден» КУАП;

8) державні інспекції з безпеки судноплавства, які накладають штрафи за порушення, передбачені статтями 116 «Порушення правил по охороні порядку і безпеки руху на річковому транспорті і маломірних суднах», 116-2 «Порушення правил, що забезпечують безпеку експлуатації суден на внутрішніх водних шляхах», 118 «Порушення правил утримання баз (споруд) для стоянки маломірних суден» КУАП;

9) органи автомобільного транспорту та електротранспорту, які накладають штрафи за порушення, передбачені статтями 119 «Порушення правил користування засобами автомобільного транспорту та електротранспорту», 133-1 «Порушення правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту», 135 «Безквитковий проїзд» КУАП.

При внесенні змін до Кодексу про адміністративні правопорушення у 2008 році щодо порушень правил дорожнього руху планувалося скасувати інститут стягнення штрафів на місці. Але згадані новації не вдалося повністю впровадити і в Кодексі залишилося положення щодо такої форми сплати штрафу (частина третя статті 238, частина третя статті 241, частина третя статті 242, частина третя статті 241-1, частина друга статті 258, частина третя статті 307, стаття 309).

Отже, рекомендуємо:

1. Позбавити інспекційні органи повноваження стягувати штрафи на місці вчинення порушення зі встановленням порядку сплати штрафів виключно через банківські установи.








3.3.5 Спрямованість діяльності контрольно-наглядових органів на покарання порушників, а не на усунення порушень або їх попередження


Досить поширеною є практика встановлення негласних «планів» перевірок, виявлених порушень і стягнутих штрафів. Виконання таких планів стає головним критерієм ефективності діяльності конкретних службовців, що змушує їх вимагати сплати найбільших штрафів.

Підтвердженням цієї тези є положення статті 83 Закону України «Про Державний бюджет України на 2009 рік», згідно з якими бюджетні призначення Міністерства внутрішніх справ України в обсязі 500 мільйонів гривень забезпечуються в межах фактичного обсягу надходжень адміністративних штрафів у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху до загального фонду державного бюджету. Іншими словами, співробітники ДАІ поставлені законодавцем в умови, коли вони змушені самостійно «заробляти на дорозі» на свою заробітну плату, адже невиконання встановленого плану (500 мільйонів гривень) приведе до зменшення виплат МВС. В цій ситуації на перше місце виходить не попередження протиправної поведінки на дорогах, а завдання щодо збору штрафів. У такий спосіб інспекційні органи стають зацікавленими у більшій кількості порушень.

Опитування підприємців засвідчили, що 78,5% опитаних вважають цей ризик дуже великим, 12,3% - підтвердили його існування, але визнали незначний ступінь небезпеки таких повноважень адміністративних органів. Тільки 1,8% не вважає їх корупційними. А 7,4 % від загальної кількості опитаних підприємців не змогли визначитися із тим, чи є корупційним ризиком спрямування діяльності інспекційних органів на обов’язкове покарання порушників.


До такої поведінки представників адміністративних органів змушують і інші правила бюджетного законодавства. В головному фінансовому документі країни кожного року плануються доходи від сплати різноманітних штрафів і санкцій. Така державна політика провокує контролюючі органи до виявлення однакової (або ж постійно зростаючої) кількості порушень і стягнення не меншого розміру штрафів. В іншому випадку страждатиме матеріальне забезпечення відповідного органу. Серед відповідних бюджетних призначень необхідно виділити:

- суми, стягнені з винних осіб за порушення правил пожежної безпеки (код бюджетної класифікації 21080800);

- штрафні санкції за порушення законодавства про патентування, за порушення норм регулювання обігу готівки та про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг (код бюджетної класифікації 21080900);

- пеню за порушення термінів розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності, за невиконання зобов’язань та штрафні санкції за порушення вимог валютного законодавства (код бюджетної класифікації 21081000);

- адміністративні штрафи та інші санкції (код бюджетної класифікації 21081100); 

- штрафні санкції за порушення законодавства з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів (код бюджетної класифікації 21081200); 

- надходження коштів від реалізації конфіскованого майна за матеріалами митних органів (код бюджетної класифікації 24010100);

- надходження коштів від реалізації товарів та інших предметів, конфіскованих за матеріалами правоохоронних та інших уповноважених органів (код бюджетної класифікації 24010200);

- надходження конфіскованої національної та іноземної валюти за матеріалами митних органів (код бюджетної класифікації 24010300);

- надходження конфіскованої національної та іноземної валюти за матеріалами правоохоронних й інших уповноважених органів (код бюджетної класифікації 24010400);

- грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності (код бюджетної класифікації 24062100);

- надходження від застосування штрафних санкцій Фондом для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення (код бюджетної класифікації 50010300);

- надходження від застосування штрафних санкцій Пенсійним фондом України (код бюджетної класифікації 50020400);

- надходження від застосування штрафних санкцій Фондом соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності (код бюджетної класифікації 50030400);

- надходження від застосування штрафних санкцій Фондом загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття (код бюджетної класифікації 50040500);

- надходження від застосування штрафних санкцій Державним інноваційним фондом України (код бюджетної класифікації 50050300)

Така спрямованість діяльності не передбачає запровадження системи заходів попередження правопорушень, зокрема, шляхом консультування осіб, які здійснюють певні види діяльності. Вважаємо, що корупційні ризики можуть бути зменшені в разі запровадження системи інформування осіб, щодо яких здійснюється контрольно-наглядова діяльність, про найбільш типові порушення та рекомендації щодо їх попередження. Для цього можуть бути створені окремі посади державних службовців, окремі підрозділи адміністративних органів або окремі державні агенції, основним завданням яких стане роз’яснення положень законодавства щодо порядку і правил проведення певних перевірок, правил здійснення діяльності, яка підлягає контролю (нагляду) тощо.

Опитані підприємці та експерти висловили кілька зауважень до пропозицій з приводу консультацій. Створення окремих державних агенцій, на їх погляд, стане додатковим осередком корупції, який виконуватиме функцію посередника між особою і контролером. Крім цього, за невелику заробітну плату будуть працювати консультантами особи з невисокою кваліфікацією. Більш позитивно учасники поставилися до встановлення обов’язку самих інспекційних органів та службовців консультувати підприємців. При чому таке консультування не повинно перетворюватися на проведення платних семінарів.

З метою запобігання витоку конфіденційної інформації, система інформування має бути побудована за аналогією з реєстром судових рішень, в якому відсутня інформація про конкретні назви установ та органів, посади та прізвища осіб.

Необхідність проведення консультування суб’єктів господарювання не викликає сумнівів. Окремі нормативні акти передбачають можливість і необхідність проведення консультування - Закон «Про державну підтримку малого підприємництва» від 19 жовтня 2000 року (стаття 10), Закон «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 6 вересня 2005 року (стаття 8), Митний кодекс (статті 30-33). Але можна зробити загальний висновок, що основне консультування пов’язано із роз’ясненням нормативно-правових актів, а не практики проведення певних видів контрольних заходів. Інші акти законодавства взагалі не містять положень щодо необхідності проведення консультацій тих суб’єктів правовідносин, відносно яких здійснюються втручальні провадження. Таким чином адміністративні органи користуються лише повноваженням контролювати та застосовувати втручальні заходи і не покладають на себе обов’язок проведення консультування.

Корупційні ризики містяться і в статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Згідно з чинним правовим регулюванням, в акті перевірки перераховуються порушення і заходи щодо їх усунення. В законі передбачено складення 2 типів актів – припису і розпорядження. В приписі встановлюються строки для виправлення порушень. Після закінчення цього строку і відсутності порушень – штраф не накладається. А розпорядження передбачає одночасне стягнення визначеного штрафу. В законі не встановлено чіткі підстави для прийняття того чи іншого рішення (припису або розпорядження). Тобто представник інспекції має можливості для неправомірного вибору підсумкового документу, яким завершується перевірка.

Виправленню ситуації, на нашу думку, може слугувати зміна способу завершення відповідної перевірки, інспекції. У випадку виявлення певних порушень (залежно від їх важкості) інспектор повинен мати таке право:

- обмежити/заборонити здійснення певної діяльності з обов’язковим залученням суду, якщо встановлене грубе порушення, яке загрожує безпеці інших осіб, їхньому здоров’ю чи майну, або

- встановити строки для виправлення порушень, які не створюють реальної небезпеки для осіб чи суспільства. Зазначені строки повинні залежати від виду порушення. Накладення штрафу стане можливим тільки після невиконання припису про усунення порушення.

Разом із тим описаний механізм, вважаємо, не може застосовуватися у діяльності ДАІ через специфіку її контрольної діяльності.

Отже, рекомендуємо:

1. Змінити цільове призначення окремих інспекційних органів в напрямку їх перетворення на органи агентського типу, головним обов’язком яких стане консультування осіб про правила здійснення певної діяльності, надання рекомендацій щодо запобігання порушень закону.

Цю рекомендацію підтримали 84,2%, не погодилися з нею 5,1% опитаних підприємців.

2. Запровадити політику пріоритету попередження правопорушень, а не покарання за їх вчинення, зокрема, запровадити ускладнену процедуру застосування штрафу окремими інспекційними органами, якій передуватиме обов’язкова стадія висунення вимоги щодо усунення виявлених порушень.

Цю рекомендацію підтримали 82,8%, не погодилися з нею 3,5% опитаних підприємців.

3. Не передбачати надалі в законах про Державний бюджет положень про фінансування органів влади за рахунок надходжень від штрафів, які накладаються цими ж органами.

4. Відмовитись від практики планування доходів Державного бюджету за рахунок надходжень від штрафів. Але кошти від штрафів повинні направлятись до загального фонду Державного бюджету.








3.3.6 Ідентичність складів правопорушень, передбачених Кодексом про адміністративні правопорушення і багатьма галузевими законами, які караються штрафами різних розмірів


Кодекс про адміністративні правопорушення передбачає стягнення для посадових осіб підприємств, установ, організацій, а галузеві закони – санкції для юридичних осіб. Такий стан законодавства зумовлений тим, що юридичні особи досі не визнаються суб’єктами вчинення адміністративних проступків. Згідно з радянською традицією відповідальність несе тільки посадова особа юридичної особи. У соціалістичний період така конструкція відповідальності була обґрунтована з огляду на державну форму власності всіх підприємств, установ і організацій і представлення їх у конкретних правовідносинах керівником (директором чи бухгалтером). З метою забезпечення ефективної діяльності сектора економіки та державного управління в радянській системі притягувати до відповідальності потрібно було тільки посадову особу за рахунок її заробітної плати. Так, вчинення порушення підприємством мало наслідком накладення штрафу на директора. Застосування відповідальності до юридичних осіб позбавлялося сенсу, оскільки перетворювалося на перекладання коштів з однієї «державної кишені» до іншої. Тобто накладення штрафу на підприємство, установу, організацію як юридичну особу в тих умовах означало б - в один період бюджетного року вилучення коштів з рахунків, а в наступний період – їх поповнення задля виконання зобов’язань державного бюджету перед цим підприємством. Цей механізм є повністю непридатним для сучасного стану розвитку суспільства, економіки і права, коли і фізичні, і юридичні особи є рівноправними учасниками більшості правовідносин, а переважна частина юридичних осіб є особами приватного права і не мають жодного відношення до бюджетного фінансування.

Підприємці з Одеси (опитані під час фокус-групи, проведеної в рамках проекту) не погодилися з пропозицією накладати штрафи тільки на юридичних осіб, оскільки вважають: за недогляд працівника не повинно відповідати все підприємство. До того ж штрафи для юридичних осіб є більшими, ніж для посадових осіб. Проте, на нашу думку, застереження підприємців не може бути підтримане, адже певне порушення одного працівника може привести до багатотисячної шкоди, завданої здоров’ю осіб чи навколишньому середовищу. Одна фізична особа інколи не здатна відшкодувати завдану шкоду. Тому, штраф повинен застосовуватися до юридичних осіб. Отже, притягнення саме юридичних осіб до відповідальності відповідає інтересам всього суспільства.

Положення статті 61 Конституції України передбачають, що «ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення». Аналіз Кодексу про адміністративні правопорушення та галузевих законів дозволяє зробити висновок, що за одні й ті самі неправомірні дії (правопорушення) особи притягуються до відповідальності на підставі двох законодавчих актів. Звісно, мова йде про посадову особу і юридичну особу, але в багатьох сферах директори підприємств є їхніми власниками. Тобто, стягнення штрафу з директора і підприємства відбувається за рахунок фактичних доходів однієї фізичної особи.

Це надає можливість адміністративним органам за наслідками проведення перевірок застосувати менше чи більше передбачене нормативним актом стягнення, або одночасно обидві санкції. А там, де є можливості необмеженого розсуду, з’являється добрий грунт для корупції. Опитування підприємців засвідчили, що 69,3% опитаних вважають цей ризик дуже великим, 18% - підтвердили його існування, але визнали незначний ступінь небезпеки таких повноважень адміністративних органів. Тільки 1,8% не вважає їх корупційними. А 11% від загальної кількості опитаних підприємців не змогли визначитися із тим, чи є корупційним ризиком право інспекційних органів застосовувати різні стягнення за одне порушення.

Адміністративними органами, посадові особи яких уповноважені накладати два види стягнень за вчинення одного порушення, є:

1) екологічні інспекції, які накладають штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтею 59-1 «Порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення статтями» КУАП і статтею 26 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України»;

2) Національний банк України, який накладає штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтею 166-5 «Порушення банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку» КУАП і пунктом 7 Положення Національного банку «Про застосування Національним банком України до банків та інших фінансово-кредитних установ заходів впливу за порушення банківського законодавства»;

3) Державна інспекція з контролю за цінами, яка накладає штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтею 165-2 «Порушення порядку формування та застосування цін і тарифів» КУАП і статтею 14 Закону «Про ціни і ціноутворення»;

4) Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики, який накладає штрафи за аналогічні порушення, передбачені:

- статтями 156 «Порушення правил торгівлі алкогольними напоями і тютюновими виробами», 168-2 «Випуск у продаж продукції з порушенням вимог щодо медичних попереджень споживачів тютюнових виробів» КУАП і статтею 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення»;

- статтею 156 «Порушення правил торгівлі алкогольними напоями і тютюновими виробами» КУАП і статтею 17 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів»;

- статтею 156-1 «Порушення законодавства про захист прав споживачів» КУАП і статтею 23 Закону «Про захист прав споживачів»;

- статтями 167 «Випуск і реалізація продукції, яка не відповідає вимогам стандартів», 169 «Передача замовнику або у виробництво документації, яка не відповідає вимогам стандартів», 170-1 «Введення в обіг продукції, щодо якої немає сертифіката відповідності або свідоцтва про визнання відповідності чи декларації про відповідність, а також неправомірне застосування національного знака відповідності» КУАП і статтею 8 Декрету Кабінету Міністрів «Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення»;

- статтею 172-1 «Порушення встановленого порядку видачі сертифіката відповідності» КУАП і статтею 20 Декрет Кабінету Міністрів «Про стандартизацію і сертифікацію»;

5) державна санітарно-епідеміологічна служба, яка накладає штрафи за алогічні порушення, передбачені статтею 42 «Порушення санітарно-гігієнічних і санітарно- протиепідемічних правил і норм» КУАП і статтею 46 Закону «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»;

6) Державна архітектурно-будівельна інспекція, яка накладає штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтею 96 «Недодержання державних стандартів, норм і правил під час проектування і будівництва» і статтею 1 Закону «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування».

7) Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, яка накладає штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтями 163-6 «Ненадання документів, що підтверджують право власності на цінні папери», 163-7 «Діяльність на фондовому ринку без ліцензії», 163-9 «Маніпулювання цінами під час здійснення операцій з цінними паперами», 163-10 «Порушення порядку прийняття рішення про передачу ведення реєстру власників іменних цінних паперів або порядку передачі ведення реєстру власників іменних цінних паперів», 163-11 «Порушення порядку розкриття інформації на фондовому ринку» КУАП і статтею 11 Закону «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»;

8) Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії, яка накладає штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтею 188-20 «Ухилення від виконання або несвоєчасне виконання приписів Державної інспекції з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної та теплової енергії» КУАП і статтею 27 Закону «Про електроенергетику», статтею 30 Закону «Про теплопостачання»;

9) Національна комісії регулювання електроенергетики, яка накладає штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтею 188-21 «Ухилення від виконання або несвоєчасне виконання рішень Національної комісії регулювання електроенергетики України» КУАП і статтею 27 Закону «Про електроенергетику», статтею 30 Закону «Про теплопостачання»;

10) Пенсійний фонд, який накладає штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтями стаття 165-1 «Порушення законодавства у сфері загальнообов’язкового державного пенсійного страхування», 188-23 «Перешкоджання уповноваженим особам органів Пенсійного фонду України у здійсненні перевірок» КУАП і статтею 106 Закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»;

11) Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, який накладає штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтею 165-5 «Ухилення від реєстрації як платника страхових внесків до Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, несвоєчасна або неповна сплата страхових внесків, а також порушення порядку використання страхових коштів» КУАП і статтею 30 Закону «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням»;

12) державні інспекції на автомобільному транспорті, які накладають штрафи за аналогічні порушення, передбачені статтями 133-1 «Порушення правил надання послуг та вимог безпеки при наданні послуг з перевезення пасажирів чи вантажів автомобільним транспортом», 133-2 «Порушення умов і правил здійснення міжнародних автомобільних перевезень пасажирів і вантажів» КУАП і статтею 60 Закону «Про автомобільний транспорт».

В законодавстві існують інші випадки, коли за аналогічні порушення, передбачені галузевими законами, адміністративні органи самостійно застосовують штрафи. А за ті самі діяння, встановлені Кодексом про адміністративні правопорушення, адміністративні органи складають лише протоколи про адміністративні правопорушення. На підставі згаданих протоколів штрафи накладають суди. Такими органами є:

1) податкові інспекції, які складають протоколи про порушення, передбачені:

- статтею 155-1 «Порушення порядку проведення розрахунків» КУАП. А за аналогічні порушення, передбачені статтею 1 Указу Президента України «Про застосування штрафних санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки», - накладають штраф;

- статтею 164 «Порушення порядку провадження господарської діяльності» КУАП. А за аналогічні порушення, передбачені статтею 8 Закону «Про патентування деяких видів господарської діяльності», - накладають штраф;

2) Національний банк України, який складає протоколи про порушення, передбачені:

- статтею 162 «Порушення правил про валютні операції» КУАП. А за аналогічні порушення, передбачені статтею 16 Декрету Кабінету Міністрів «Про систему валютного регулювання і валютного контролю», - накладає штраф;

- статтею 166-9 «Порушення законодавства щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» КУАП. А за аналогічні порушення, передбачені статтею 17 Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом», - накладає штраф;

3) Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики, який складає протоколи про порушення, передбачені статтею 177-2 «Виготовлення, придбання, зберігання або реалізація фальсифікованих алкогольних напоїв або тютюнових виробів» КУАП. А за аналогічні порушення, передбачені статтею 20 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення», - накладає штраф;

4) Державна архітектурно-будівельна інспекція, яка складає протоколи про порушення, передбачені статтею 96-1 «Порушення законодавства під час планування і забудови територій» КУАП. А за аналогічні порушення, передбачені статтею 1 Закону «Про відповідальність підприємств, їх об’єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування», - накладає штраф;

5) Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, яка складає протоколи про порушення, передбачені статтею 166-9 «Порушення законодавства щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» КУАП. А за аналогічні порушення, передбачені статтею 17 Закону «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом», - накладає штраф;

6) Антимонопольний комітет, який складає протоколи про порушення, передбачені статтями 164-3 «Недобросовісна конкуренція», 166-4 «Порушення порядку подання інформації та виконання рішень Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень» КУАП. А за аналогічні порушення, передбачені статтею 50 Закону «Про захист економічної конкуренції», - накладає штраф.

Отже, рекомендуємо:

1. Усунути дублювання складів протиправних діянь в Кодексі про адміністративні правопорушення і галузевих законах.


2. Передбачити відповідальність юридичних осіб за вчинення адміністративних проступків (замість посадових осіб цих юридичних осіб) і об’єднати всі склади адміністративних проступків в єдиному кодифікованому акті.

Цю рекомендацію підтримали 50,6%, а не погодилися - 11,6% опитаних підприємців.








3.3.7 Велика різниця у визначенні найменшого і найбільшого розміру штрафів


Більшість адміністративних органів за наслідками здійснення перевірок і виявлення певних порушень вимог законодавства мають право застосовувати адміністративні стягнення у вигляді штрафу. Традиційно штрафи у нормативних актах формулюються із зазначенням нижньої і верхньої меж допустимого розміру. Такий виклад санкцій статей спрямований на те, щоб при застосуванні штрафів посадові особи враховували різні обставини вчинення порушення (пом’якшуючі обставини і такі, що обтяжують відповідальність). Серед пом’якшуючих обставин стаття 34 Кодексу про адміністративні правопорушення визначає:

- щире розкаяння особи;

- відвернення шкідливих наслідків порушення, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди;

- вчинення порушення під впливом сильного душевного хвилювання або при збігу тяжких особистих чи сімейних обставин;

- вчинення порушення неповнолітнім;

- вчинення порушення вагітною жінкою або жінкою, яка має дитину віком до одного року.

Адміністративний орган може визнати пом’якшуючою і іншу обставину, яка навіть не зазначена вище.

Обтяжуючими обставинами (стаття 35 КУАП) є:

- продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу уповноважених на те осіб припинити її;

- повторне протягом року вчинення однорідного порушення;

- втягнення неповнолітнього в правопорушення;

- вчинення правопорушення групою осіб;

- вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин;

- вчинення правопорушення в стані сп’яніння.

Але на практиці велика різниця між розмірами встановленого в законі штрафу надає можливість адміністративним органам неправомірно застосувати найменше чи найбільше стягнення, незважаючи на фактичне існування/відсутність пом’якшуючих чи обтяжуючих обставин. На значну корупційність таких положень законодавства вже звертали увагу російські дослідники72.

Опитування підприємців засвідчили, що 76,3% опитаних вважають цей ризик дуже великим, 14,8% - підтвердили його існування, але визнали незначний ступінь небезпеки таких повноважень адміністративних органів. Тільки 1% не вважає їх корупційними. А 8% від загальної кількості опитаних підприємців не змогли визначитися із тим, чи є корупційним ризиком значнi "вилки" у визначеннi розмiру штрафу.

В Україні необґрунтовано великі дискреційні повноваження із застосування санкцій, на нашу думку, мають такі адміністративні органи:

1) Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель, яка накладає штрафи в розмірах:

- від 10 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (далі - н.м.д.г.) (на громадян), від 20 до 100 н.м.д.г. (на посадових осіб) за порушення, передбачені статтею 53-1 «Самовільне зайняття земельної ділянки» КУАП;

- від 20 до 50 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 53-3 «Зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу» КУАП;

2) інспекції державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр, які накладають штрафи в розмірі 10 до 100 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 4 статті 57 «Порушення вимог щодо охорони надр» КУАП;

3) санітарно-епідеміологічні інспекції, які накладають штрафи в розмірах:

- від 10 до 100, від 100 до 200 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 95 «Порушення правил і норм ядерної та радіаційної безпеки» КУАП;

- від 50 до 450 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 46 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»;

4) Державна архітектурно-будівельна інспекція, яка накладає штрафи в розмірі від 20 до 100 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 4 статті 96 «Недодержання державних стандартів, норм і правил під час проектування і будівництва» КУАП;

5) Державна автомобільна інспекція, яка накладає штрафи в розмірах:

- від 50 до 80 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 2 статті 128 «Випуск на лінію транспортних засобів, технічний стан яких не відповідає встановленим вимогам або без необхідних документів, передбачених законодавством» КУАП;

- від 150 до 180 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 2 статті 128-1 «Порушення або невиконання правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху» КУАП;

6) органи внутрішніх справ, які накладають штрафи в розмірах від 17 до 88 н.м.д.г., від 43 до 175 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 164-4 «Несвоєчасне здавання виторгу» КУАП;

7) державні інспекції на автомобільному транспорті, які накладають штрафи в розмірах від 17 до 88, від 20 до 120 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 133-2 «Порушення умов і правил здійснення міжнародних автомобільних перевезень пасажирів і вантажів» КУАП;

8) Національна комісія з питань регулювання зв’язку, яка накладає штрафи в розмірах:

- від 50 до 200 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 147 «Порушення правил охорони ліній і споруд зв’язку» КУАП;

- від 50 до 100 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 148-1 «Порушення Правил надання та отримання телекомунікаційних послуг», частиною 1 статті 148-2 «Порушення порядку та умов надання послуг зв’язку в мережах загального користування», статтею 188-7 «Невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів Державної інспекції зв’язку Національної комісії з питань регулювання зв’язку» КУАП;

- від 50 до 150 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 148-3 «Використання засобів зв’язку з метою, що суперечить інтересам держави, з метою порушення громадянського порядку та посягання на честь і гідність громадян» КУАП;

- від 100 до 200 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 148-4 «Використання технічних засобів та обладнання, що застосовуються в мережах зв’язку загального користування, без документа про підтвердження відповідності» КУАП;

- від 100 до 300, від 300 до 500 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 148-5 «Порушення правил про взаємоз’єднання телекомунікаційних мереж загального користування» КУАП;

9) Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, яка накладає штрафи в розмірах:

- від 200 до 500 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 163 «Розміщення цінних паперів без реєстрації їх випуску або порушення порядку здійснення емісії цінних паперів», частинами 1 і 2 статті 163-5 «Приховування інформації про діяльність емітента», частинами 3 і 5 статті 163-11 «Порушення порядку розкриття інформації на фондовому ринку» КУАП;

- від 300 до 500 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 3 статті 163-5 «Приховування інформації про діяльність емітента» КУАП;

- від 500 до 1000 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 4 статті 163-5 «Приховування інформації про діяльність емітента», статтею 163-7 «Діяльність на фондовому ринку без ліцензії», частиною 2 статті 163-8 «Маніпулювання цінами під час здійснення операцій з цінними паперами», статтею 163-10 «Порушення порядку прийняття рішення про передачу ведення реєстру власників іменних цінних паперів або порядку передачі ведення реєстру власників іменних цінних паперів», частинами 4 і 6 статті 163-11 «Порушення порядку розкриття інформації на фондовому ринку» КУАП;

- від 200 до 300 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 163-6 «Ненадання документів, що підтверджують право власності на цінні папери» КУАП;

- від 100 до 500 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 163-8 «Маніпулювання цінами під час здійснення операцій з цінними паперами» КУАП;

- від 500 до 750 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 163-9 «Незаконне використання інсайдерської інформації», частиною 1 статті 188-30 «Ухилення від виконання або несвоєчасне виконання законних вимог Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку або її уповноважених осіб» КУАП;

- від 50 до 100 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 2 статті 163-11 «Порушення порядку розкриття інформації на фондовому ринку» КУАП;

- від 750 до 1000 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 2 статті 188-30 «Ухилення від виконання або несвоєчасне виконання законних вимог Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку або її уповноважених осіб» КУАП;

- до 500, до 1000, до 5000, до 10000 н.м.д.г., до 150 % прибутку за порушення, передбачені статтею 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»;

- від 20 до 50, від 50 до 100, від 50 до 200 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 13 Закону України Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні»;

10) Національний банк України, який накладає штрафи в розмірах:

- від 50 до 100 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 166-5 «Порушення банківського законодавства, нормативно-правових актів Національного банку України або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку» КУАП;

- до 100 н.м.д.г. (для керівників банків) за порушення, передбачені статтею 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність»;

- не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду (для банків) за порушення, передбачені статтею 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність»;

11) контрольно-ревізійна служба, яка накладає штрафи від 40 до 100, від 50 до 120 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 166-6 «Порушення порядку подання фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної особи» КУАП;

12) Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики, який накладає штрафи в розмірах:

- від 3 до 40 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 169 «Передача замовнику або у виробництво документації, яка не відповідає вимогам стандартів» КУАП;

- від 3 до 88 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 170-1 «Введення в обіг продукції, щодо якої немає сертифіката відповідності або свідоцтва про визнання відповідності чи декларації про відповідність, а також неправомірне застосування національного знака відповідності» КУАП;

- до 300 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 7 статті 27 Закону України «Про рекламу»;

- від 50 до 10000 гривень, від 100 до 20000 гривень, від 500 до 10000 гривень, від 1000 до 20000 гривень, від 2000 до 20000 гривень, від 5000 до 50000 гривень за порушення, передбачені статтею 20 Закону України „Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення”;

- від 1 % до 10 % вартості виконаних робіт (наданих послуг) за порушення, передбачені статтею 23 Закону України «Про захист прав споживачів»;

13) інспекція з контролю якості лікарських засобів, яка накладає штрафи в розмірі від 3 до 40 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 169 «Передача замовнику або у виробництво документації, яка не відповідає вимогам стандартів» КУАП;

14) інспекція по нагляду за ядерною та радіаційною безпекою, яка накладає штрафи в розмірах від 10 до 100, від 100 до 200 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 188-18 «Невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного регулювання ядерної та радіаційної безпеки» КУАП;

15) Державна екологічна інспекція, яка накладає штрафи в розмірах від 440 до 1400, від 270 до 880, від 1400 до 4400, від 90 до 450, від 1400 до 2600, від 660 до 1400 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтями 22-26 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України»;

16) Державна інспекція охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства, яка накладає штрафи в розмірах від 440 до 1400 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 24 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України»;

17) Державна прикордонна служба, яка накладає штрафи в розмірах від 90 до 450, від 1400 до 2600 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 24 Закону України «Про виключну (морську) економічну зону України»;

18) Антимонопольний комітет України, який накладає штрафи в розмірах:

- до 10 % доходу (виручки), не більше потрійного розміру незаконно одержаного прибутку, до 5 % доходу (виручки), до 1 % доходу (виручки), до 20000, до 10000, до 2000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції»;

- до 3 % виручки, до 5000, до 2000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтями 21, 22 Закону України «Про захист від недобросовісної конкуренції»;

19) Національна комісія регулювання електроенергетики, інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії, які накладають штрафи в розмірах:

- до 1000, до 5000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 27 Закону України «Про електроенергетику»;

- до 200, до 300, до 500, до 2000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 31 Закону України «Про теплопостачання»;

20) Національні комісії регулювання діяльності суб’єктів природних монополій, які накладають штрафи в розмірах до 1000, до 5000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 17 Закону України «Про природні монополії»;

21) Державна службу з питань національної культурної спадщини, яка накладає штрафи в розмірах від 100 до 1000, від 1000 до 10000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини»;

22) Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, яка накладає штрафи в розмірах:

- від 20 до 50, від 50 до 100, до 500, до 1000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтями 41, 43 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг»;

- до 500, до 1000, до 5000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 16 Закону України «Про організацію формування та обігу кредитних історій»;

23) Державна митна служба, яка накладає штрафи в розмірах:

- від 50 до 100 н.м.д.г. за порушення, передбачені частиною 2 статті 329 «Порушення режиму зони митного контролю» Митного кодексу України (далі – МКУ);

- від 500 до 1000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтями 331 «Видача товарів, транспортних засобів без дозволу митного органу або їх втрата», 332 «Недоставлення до митного органу товарів, транспортних засобів, документів», 346 «Порушення порядку зберігання товарів на митних ліцензійних складах та здійснення операцій із цими товарами», 355 «Дії, спрямовані на неправомірне звільнення від сплати податків і зборів або зменшення їх розміру» МКУ;

- від 50 до 200 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 347 «Порушення встановленого порядку знищення (руйнування) товарів» МКУ;

- від 200 до 500 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 354 «Використання товарів, стосовно яких надано пільги щодо сплати податків і зборів, в інших цілях» МКУ;

24) Державний комітет фінансового моніторингу, який накладає штрафи в розмірах до 1000 н.м.д.г. за порушення, передбачені статтею 347 «Порушення встановленого порядку знищення (руйнування) товарів» МКУ.

Отже, рекомендуємо:

1. Усунути існуючу в законодавстві необґрунтовано велику різницю між найменшим і найбільшим розмірами штрафу за одне порушення.

Цю рекомендацію підтримали 77,8%, а не погодилися з нею 7,3% опитаних підприємців.










3.3.8 Співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів


Адміністративні проступки і злочини, як правило, відрізняються розміром завданої шкоди. Для визнання певного правопорушення злочином в статтях Особливої частини Кримінального кодексу встановлюються у вигляді кваліфікуючих ознак «значні», «істотні», «великі» тощо розміри збитків, внаслідок чого певне дія чи бездіяльність визнаються злочинними. Дуже часто ці розміри обраховуються в конкретних сумах 10 тисяч гривень, 20 тисяч гривень, або важких (не грошових) наслідках для навколишнього середовища, здоров’я чи життя осіб. Положення Кодексу про адміністративні правопорушення, водночас, не оперують такими ознаками або в них йдеться про «незначну» шкоду.

На наше переконання, це надає можливість адміністративним органам під час здійснення контрольно-наглядової діяльності неправомірно визнати діяння адміністративним правопорушенням з наступним накладенням штрафу, чи злочином - і передати зібрані матеріали до органу дізнання чи досудового слідства для порушення кримінальної справи. До цього процесу можуть залучатися інші особи (наприклад, експерти для визначення розміру завданої порушенням шкоди).

Опитування підприємців засвідчили, що 75% опитаних вважають цей ризик дуже великим, 14,5% - підтвердили його існування, але визнали незначний ступінь небезпеки таких повноважень адміністративних органів. Тільки 2% не вважає їх корупційними. А 8,5% від загальної кількості опитаних підприємців не змогли визначитися із тим, чи є корупційним ризиком співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів.

Про схожі проблеми відсутності чіткого розмежування злочинів і адміністративних проступків також йшла мова під час дослідження причин корупції в Росії73. В Україні до адміністративних органів, посадові особи яких уповноважені розглядати справи про адміністративні проступки, які є аналогічними складам злочинів належать:

1) Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю, який уповноважений виявляти порушення, передбачені статтями 41 «Порушення вимог законодавства про працю та про охорону праці», 93 «Порушення вимог законодавчих та інших нормативних актів з безпечного ведення робіт у галузях промисловості» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені, відповідно, статтями 175 «Невиплата заробітної плати, стипендії, пенсії чи інших установлених законом виплат», 271 «Порушення вимог законодавства про охорону праці» ККУ;

2) органи внутрішніх справ, які уповноважені виявляти такі порушення:

- передбачені статтею 44 «Незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 309 «Незаконне виробництво, виготовлення, придбання, зберігання, перевезення чи пересилання наркотичних засобів, психотропних речовин або їх аналогів без мети збуту» ККУ;

- передбачені статтею 51-2 «Порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтями 176 «Порушення авторського права і суміжних прав», 177 «Порушення прав на винахід, корисну модель, промисловий зразок, топографію інтегральної мікросхеми, сорт рослин, раціоналізаторську пропозицію» ККУ;

- передбачені статтею 155-2 «Обман покупця чи замовника» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 225 «Обман покупців та замовників» ККУ;

- передбачені статтею 164 «Порушення порядку провадження господарської діяльності» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 202 «Порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю» ККУ;

- передбачені статтею 164-10 «Порушення законодавства, що регулює здійснення операцій з металобрухтом» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 213 «Порушення порядку здійснення операцій з металобрухтом» ККУ;

- передбачені статтею 186 «Самоуправство» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 356 «Самоправство» ККУ;

- передбачені статтею 173 «Дрібне хуліганство» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 296 «Хуліганство» ККУ;

- передбачені статтями 190 «Порушення громадянами порядку придбання, зберігання, передачі іншим особам або продажу вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї», 194 «Порушення працівниками торговельних підприємств (організацій) порядку продажу вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 263 ККУ «Незаконне поводження зі зброєю, бойовими припасами або вибуховими речовинами» ККУ;

3) Державна автомобільна інспекція, яка уповноважена виявляти такі порушення:

- передбачені статтею 128 «Випуск на лінію транспортних засобів, технічний стан яких не відповідає встановленим вимогам або без необхідних документів, передбачених законодавством» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 287 «Випуск в експлуатацію технічно несправних транспортних засобів або інше порушення їх експлуатації» ККУ;

- передбачені статтею 128-1 «Порушення або невиконання правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 287 «Випуск в експлуатацію технічно несправних транспортних засобів або інше порушення їх експлуатації» ККУ;

4) Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель, яка уповноважена виявляти такі порушення:

- передбачені статтею 52 «Псування і забруднення сільськогосподарських та інших земель» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 239 «Забруднення або псування земель» ККУ;

- передбачені статтею 53-1 «Самовільне зайняття земельної ділянки» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 197-1 «Самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво» ККУ;

5) Державна архітектурно-будівельна інспекція, яка уповноважена виявляти порушення, передбачені статтею 97 «Самовільне будівництво будинків або споруд» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 197-1 «Самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво» ККУ;

6) Державна митна служба, яка уповноважена виявляти порушення, передбачені статтями 351 «Дії, спрямовані на переміщення товарів, транспортних засобів через митний кордон України поза митним контролем», 352 «Дії, спрямовані на переміщення товарів через митний кордон України з приховуванням від митного контролю» Митного кодексу України. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 201 «Контрабанда» ККУ;

7) інспекції державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр, які уповноважені виявляти порушення, передбачені частиною четвертою статті 57 «Порушення вимог щодо охорони надр» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтями 202 «Порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю», 240 «Порушення правил охорони надр» ККУ;

8) Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики, який уповноважений виявляти такі порушення:

- передбачені статтею 42-2 «Заготівля, переробка або збут радіоактивно забруднених продуктів харчування чи іншої продукції» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 327 «Заготівля, перероблення або збут радіоактивно забруднених продуктів харчування чи іншої продукції» ККУ;

- передбачені частиною четвертою статті 156 «Порушення правил торгівлі алкогольними напоями і тютюновими виробами» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 202 «Порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю» ККУ;

9) Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, яка уповноважена виявляти такі порушення:

- передбачені статтею 163 «Розміщення цінних паперів без реєстрації їх випуску або порушення порядку здійснення емісії цінних паперів» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 223 «Порушення порядку випуску (емісії) та обігу цінних паперів» ККУ;

- передбачені статтею 163-7 «Діяльність на фондовому ринку без ліцензії» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 202 «Порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю» ККУ;

- передбачені статтею ст. 166-9 «Порушення законодавства щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 209 «Легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом» ККУ;

10) пожежні інспекції, які уповноважені виявляти порушення, передбачені статтею 164 «Порушення порядку провадження господарської діяльності» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 202 «Порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю» ККУ;

11) податкові інспекції, які уповноважені виявляти такі порушення:

- передбачені статтею 164 «Порушення порядку провадження господарської діяльності» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 202 «Порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю» ККУ;

- передбачені 163-2 «Неподання або несвоєчасне подання платіжних доручень на перерахування належних до сплати податків та зборів (обов’язкових платежів)» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 212 «Ухилення від сплати податків, зборів (обов’язкових платежів)» ККУ;

- передбачені статтею 177-2 «Виготовлення, придбання, зберігання або реалізація фальсифікованих алкогольних напоїв або тютюнових виробів» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 204 «Незаконне виготовлення, зберігання, збут або транспортування з метою збуту підакцизних товарів» ККУ;

12) Національний банк України, який уповноважений виявляти такі порушення:

- передбачені статтею 166-8 «Здійснення банківської діяльності без банківської ліцензії» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 202 «Порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю» ККУ;

- передбачені статтею 166-9 «Порушення законодавства щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 209 «Легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом» ККУ;

13) Державна інспекція охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства, яка уповноважена виявляти порушення, передбачені статтею 164 «Порушення порядку провадження господарської діяльності» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 202 «Порушення порядку зайняття господарською та банківською діяльністю» ККУ;

14) Державний департамент інтелектуальної власності, який уповноважений виявляти порушення, передбачені статтею 164-13 «Порушення законодавства, що регулює виробництво, експорт, імпорт дисків для лазерних систем зчитування, експорт, імпорт обладнання чи сировини для їх виробництва» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 203-1 «Незаконний обіг дисків для лазерних систем зчитування, матриць, обладнання та сировини для їх виробництва» ККУ;

15) Державний комітет фінансового моніторингу, який уповноважений виявляти порушення, передбачені статтею 166-9 «Порушення законодавства щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 209 «Легалізація (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом» ККУ;

16) контрольно-ревізійна служба, яка уповноважена виявляти порушення, передбачені статтею 164-12 «Порушення законодавства про бюджетну систему України» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 210 «Порушення законодавства про бюджетну систему України» ККУ;

17) Пенсійний фонд України, який уповноважена виявляти порушення, передбачені статтею 165-1 «Порушення законодавства у сфері загальнообов’язкового державного пенсійного страхування» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 212-1 «Ухилення від сплати страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» ККУ;

18) Державна екологічна інспекція, яка уповноважена виявляти такі порушення:

- передбачені статтею 59-1 «Порушення вимог щодо охорони територіальних і внутрішніх морських вод від забруднення і засмічення» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 243 «Забруднення моря» ККУ;

- передбачені статтею 65 «Незаконна порубка, пошкодження та знищення лісових культур і молодняка» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 246 «Незаконна порубка лісу» ККУ;

- передбачені статтею 65-1 «Знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 245 «Знищення або пошкодження лісових масивів» ККУ;

- передбачені статтею 78 «Порушення порядку здійснення викиду забруднюючих речовин в атмосферу або впливу на неї фізичних та біологічних факторів» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 241 «Забруднення атмосферного повітря» ККУ;

- передбачені статтею 79-1 «Недодержання екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції та прийняття в експлуатацію об’єктів або споруд» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 253 «Проектування чи експлуатація споруд без систем захисту довкілля» ККУ;

19) Державний комітет водного господарства, який уповноважений виявляти порушення, передбачені статтею 59 «Порушення правил охорони водних ресурсів» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 242 «Порушення правил охорони вод» ККУ;

20) державна інспекція захисту рослин, яка уповноважена виявляти порушення, передбачені статтею 83-1 «Порушення законодавства про захист рослин» КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 247 «Порушення законодавства про захист рослин» ККУ;

21) Державна інспекція з ядерної та радіаційної безпеки, яка уповноважена виявляти порушення, передбачені статтею 95 «Порушення правил і норм ядерної та радіаційної безпеки КУАП. Ці діяння схожі на злочини, передбачені статтею 274 «Порушення правил ядерної або радіаційної безпеки» ККУ.

Отже, треба усунути існуючі і законодавстві випадки співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів. Одним із способів для вирішення цієї проблеми може стати запровадження інституту кримінальних проступків як різновиду кримінально-караного діяння, що передбачено положеннями Концепції реформування кримінальної юстиції України. І саме до категорії кримінальних проступків потрібно віднести окремі нинішні адміністративні проступки, які мають схожі диспозиції зі злочинами.

Отже, рекомендуємо:

1. Усунути існуючі в законодавстві випадки співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів.

Цю рекомендацію підтримали 82,9%, а не погодилися з нею 1,5% опитаних підприємців.










4 ВИСНОВКИ


Підсумовуючи результати проведеного дослідження, можна зробити наступні висновки.

Корупція у сфері надання адміністративних послуг та контрольно-наглядовій діяльності держави змушує відносити Україну до держав із високим рівнем корупції. Корупція у цих сферах формує думку суспільства про масштаби корупції, адже з іншими ключовими корупціогенними секторами – розподілом бюджетних (публічних) коштів (ресурсів), державними закупівлями, призначенням на посади тощо – громадяни особисто стикаються значно рідше. Саме тому результати цього дослідження дозволяють не лише виділити корупційні ризики у сферах, охоплених дослідженням, але й проілюструвати корупційні ризики, які є загальними для всієї системи публічної адміністрації.

Отже, проведене дослідження корупції в сфері надання адміністративних послуг органами публічної адміністрації дозволило ідентифікувати такі головні корупційні ризики:

необґрунтовано великі строки надання окремих адміністративних послуг;

загальна складність процедури надання багатьох адміністративних послуг;

особисте спілкування (контакт) приватної особи – споживача адміністративної послуги з посадовою особою, яка надає адміністративну послугу;

обмежений доступ до адміністративного органу, який надає адміністративні послуги;

обмежені можливості приватної особи щодо вибору способу звернення за адміністративною послугою;

брак інформації про процедуру надання адміністративних послуг;

невпорядкованість оплати за адміністративні послуги, встановлення додаткових «платних послуг»;

територіальний монополізм у наданні адміністративних послуг.


Дослідження корупції в контрольно-наглядовій діяльності публічної адміністрації дозволило ідентифікувати такі головні корупційні ризики:

необґрунтовано широкі втручальні повноваження адміністративних органів щодо припинення/заборони діяльності;

існування в деяких адміністративних органів необґрунтованих повноважень щодо проведення перевірок «на місці» («на об’єкті»);

спрямованість діяльності адміністративних органів на покарання (стягнення штрафів), а не на усунення порушень або їх попередження;

необґрунтовано широкі повноваження адміністративних органів щодо безперешкодного отримання інформації, доступу до предметів і документів, приміщень, земельних ділянок;

наявність в окремих адміністративних органів повноваження щодо стягнення штрафу на місці вчинення проступку;

співпадіння складів правопорушень, передбачених Кодексом про адміністративні правопорушення і багатьма галузевими законами, які караються штрафами різних розмірів;

велика різниця у визначенні найменшого і найбільшого розміру штрафів;

співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів.

Більшість із названих корупційних ризиків в Україні зумовлені недосконалою, нереформованою системою публічної адміністрації, яка в багатьох елементах залишилася майже радянською, а також низькою якістю законодавства. Натомість приватна власність та ринкова економіка, зіштовхнувшись з традиціями та правилами командно-планового державного управління, великими нереформованими галузями публічного сектору, посилили корупційні можливості недоброчесних представників влади.

Тому один з головних висновків нашого дослідження полягає у тому, що адміністративна реформа в Україні вже давно перезріла, адже без її проведення ми і надалі будемо боротися з наслідками, а не з причинами корупції. При цьому першочергові антикорупційні кроки тут загальновідомі: впорядкування системи та структури органів публічної адміністрації, забезпечення професіоналізації та доброчесності публічної служби, спрощення законодавства загалом та розвиток адміністративно-процедурного законодавства зокрема, посилення функцій внутрішнього адміністративного контролю, розвиток механізмів правового захисту приватних осіб у відносинах з органами публічної адміністрації. Для проведення адміністративної реформи є необхідними наявність її чіткого політичного бачення, зокрема, офіційне схвалення Концепції реформування публічної адміністрації, а також введення окремої (тимчасової) посади члена Кабінету Міністрів України, відповідального за адміністративної реформу.

Варто також звернути увагу на проблеми, які знаходилися поза межами цього дослідження, але про які ми можемо робити висновки з урахуванням загального моніторингу діяльності влади. Зокрема, очевидно, що в Україні відсутня цілеспрямована антикорупційна політика. Окремі заходи, які вживаються, не мають ані належної скоординованості, ні політичної підтримки. Велика кількість рекомендацій та проектів рішень підготовлених органами влади, неурядовими організаціями, проектами міжнародної технічної допомоги, залишаються нереалізованими. Законопроекти, навіть потрапляючи до Верховної Ради, не здобувають підтримки від проурядової більшості74. Тому, на наше переконання, за антикорупційну політику також має відповідати один з членів Кабінету Міністрів, адже очевидно, що проблема корупції належить до числа пріоритетних для України, і повинна щодня перебувати в полі зору Уряду. Враховуючи ж, що питання антикорупційної політики зачіпає сфери відповідальності багатьох органів виконавчої влади, саме функція її координації та політичного просування виходить на одне з перших місць.

При цьому в антикорупційної політики в Україні є серйозні шанси на успіх, адже надзвичайно позитивним є істотне зменшення переконаності громадян, що при вирішенні більшості питань в органах влади потрібно давати хабарі (якщо у 2003 році таку думку підтримували 72,5 % опитаного населення, то у 2009 – 53,8%). Очевидно, що така тенденція є досить позитивною.

Результатом нашого дослідження стали рекомендації щодо усунення (мінімізації) корупційних ризиків у сфері надання адміністративних послуг та контрольно-наглядовій діяльності держави (додаються далі).

При цьому серед населення загалом і підприємців зокрема, найбільшу підтримку отримали рекомендації, пов’язані із встановленням чітких та обґрунтованих строків надання адміністративних послуг (у напрямку їх скорочення), спрощенням та формалізацією процедури надання адміністративних послуг, впровадженням «єдиних офісів» та «універсамів послуг». У частині контрольно-наглядової діяльності найбільшу підтримку отримали рекомендації щодо обмеження дискреційних повноважень контролюючих органів в частині зупинення/закриття діяльності, обмеження перевірок на місцях (на об’єкті), переорієнтації спрямованості діяльності контрольно-наглядових органів з покарання на профілактику порушень.

Також маємо відзначити, що, як свідчать результати опитування, проведеного в рамках проекту, абсолютну більшість із запропонованих заходів по зменшенню корупції і населення загалом, і підприємці зокрема, вважають слушними.

Нарешті, необхідно наголосити, що окремі антикорупційні заходи не вимагають законодавчих змін, а можуть бути впроваджені рішеннями керівників конкретних органів публічної адміністрації. Зокрема, це стосується мінімізації особистих контактів службовців з приватними особами, збільшення годин прийому громадян та боротьби з чергами або їх впорядкування, більшої прозорості в діяльності органів публічної інформації, посилення функції внутрішнього контролю тощо. Особливо широкі можливості у цій частині мають органи місцевого самоврядування.


5 РЕКОМЕНДАЦІЇ



Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України:



Загальні рекомендації:

Забезпечити на інституційному рівні розмежування політичних та адміністративних функцій в органах виконавчої влади

Розмежовувати інституційно функції з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової (інспекційної) діяльності

Здійснити реформування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування з метою забезпечення її професійності та політичної нейтральності

Реформувати систему оплати праці публічних службовців з метою забезпечення її прозорості, адекватності та стабільності

Врегулювати питання етики та конфлікту інтересів в публічній службі

Передбачати в законодавстві обов’язковість ротації публічних службовців, зокрема, на посадах з високим ризиком прояву корупції

Постійно удосконалювати законодавство, орієнтуючись на його спрощення та систематизацію

Забезпечити якнайшвидше ухвалення Адміністративно-процедурного кодексу України

Провести судову реформу з метою забезпечення права приватних осіб на ефективний судовий захист

Реформувати інститут адміністративного оскарження з метою забезпечення його об’єктивності (неупередженості)

Розвивати функцію внутрішнього контролю (фінансового контролю та службових розслідувань) в органах публічної адміністрації

Посилювати механізми парламентського контролю, забезпечуючи їх фаховість та належну законодавчу основу

Розвивати механізми зовнішнього контролю, в тому числі фінансового, в органах місцевого самоврядування



Рекомендації в частині надання адміністративних послуг:

Передбачати (заохочувати) використання поштового зв’язку при регулюванні процедури надання адміністративних послуг (як замовлення послуги, так і отримання результату)

Сприяти розвитку електронного урядування, зокрема, використання електронної пошти для замовлення адміністративних послуг

Закріпити максимум способів звернення особи за адміністративною послугою органу на законодавчому рівні (використання звичайної пошти, електронної пошти, надання послуги за телефонним замовленням (за можливості)

Здійснювати спрощення процедури надання адміністративних послуг, в тому числі шляхом впровадження принципу «єдиного вікна»

Впроваджувати, за можливості, принцип «мовчазної згоди» при наданні погоджень, висновків

Впроваджувати, за можливості, заявний (повідомний) принцип у наданні окремих адміністративних послуг

Передбачати обґрунтовані (адекватні) строки надання адміністративних послуг та з цією метою провести перегляд (ревізію) чинного законодавства

Впорядкувати правове регулювання питань платності/безоплатності адміністративних послуг, механізмів визначення розмірів такої плати та порядку їх затвердження шляхом ухвалення Закону «Про адміністративний збір»

Скасувати абзац п’ятий підпункту 7.11.8 статті 7 Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств», в частині повноваження Кабінету Міністрів України щодо встановлення переліків платних послуг, які можуть надаватись органами державної влади та органами місцевого самоврядування

Заборонити органам державної влади та місцевого самоврядування надавати платні послуги господарського характеру

Відмовлятись від територіального монополізму при наданні адміністративних послуг (за можливості) та надавати приватним особам альтернативні варіанти вибору адміністративного органу для отримання адміністративної послуги



Рекомендації в частині контрольно-наглядової діяльності:

Визначати в нормативних актах конкретні підстави для прийняття рішень про заборону здійснення діяльності

Закріпити повноваження щодо зупинення певної діяльності (закриття об’єкта) адміністративним органом з обов’язковим підтвердженням такого рішення судом

Надавати право адміністративним органам на доступ до приміщень, документів чи предметів тільки на підставі рішення адміністративного суду (у разі відсутності добровільної згоди особи)

Встановити пряму заборону використання в кримінальному процесі результатів (інформації/доказів), отриманих внаслідок контрольно-наглядової адміністративної діяльності без дотримання гарантій (прав) особи на захист від самообвинувачення

Залишити повноваження щодо проведення планових перевірок «на місці» (на об’єкті) тільки у тих адміністративних органів, які уповноважені фактично контролювати відповідність певної діяльності (стану об’єкта) вимогам закону

Заохочувати практику здійснення перевірок окремими адміністративними органами на підставі отриманих звітів від осіб, а також копій документів (камеральні перевірки)

Позбавити інспекційні органи повноваження стягувати штрафи на місці вчинення порушення зі встановленням порядку сплати штрафів виключно через банківські установи

Запровадити ускладнену процедуру застосування штрафу окремими інспекційними органами, якій передуватиме обов’язкова стадія висунення вимоги щодо усунення виявлених порушень

Відмовитись від практики планування доходів Державного бюджету за рахунок надходжень від штрафів

Не передбачати в законах про Державний бюджет положень про фінансування органів влади за рахунок надходжень від штрафів, які накладаються цими ж органами

Усунути дублювання складів протиправних діянь в Кодексі про адміністративні правопорушення і галузевих (тематичних) законах

Передбачити відповідальність юридичних осіб за вчинення адміністративних проступків (замість посадових осіб цих юридичних осіб) і об’єднати всі склади адміністративних проступків в єдиному кодифікованому акті

Усунути існуючу в законодавстві необґрунтовано велику різницю між найменшим і найбільшим розміром штрафу за одне порушення

Усунути існуючі в законодавстві випадки співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів



Кабінету Міністрів України:



Загальні рекомендації

Схвалити Концепцію реформування публічної адміністрації

Припинити практику «розширення» повноважень органів публічної адміністрації шляхом підзаконної нормотворчості

Розвивати функцію внутрішнього контролю (фінансового контролю та службових розслідувань) в органах публічної адміністрації

Забезпечити достатню незалежність підрозділів внутрішнього контролю та протидії корупції



Рекомендації щодо надання адміністративних послуг

Розвивати електронне урядування (зокрема, використання електронної пошти для замовлення адміністративних послуг)

Заохочувати створення «універсамів послуг» («офісів для громадян» тощо) та застосовувати принцип «єдиного вікна» при наданні адміністративних послуг

Скасувати «переліки платних послуг», затверджені для органів виконавчої влади

Впорядкувати відносини щодо встановлення плати за надання адміністративних послуг (розробити проект Закону «Про адміністративний збір» і забезпечити його ухвалення)

Припинити практику подрібнення адміністративних послуг на окремі (платні) послуги, забезпечуючи орієнтацію на результат

Створити окремий (єдиний) веб-сайт (веб-портал), де буде визначений перелік усіх адміністративних послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також інформація щодо отримання цих послуг

Впорядкувати правове регулювання питань платності/безоплатності адміністративних послуг, механізмів визначення розмірів такої плати та порядку їх затвердження шляхом розробки Закону «Про адміністративний збір»

Відмовлятись від територіального монополізму при наданні адміністративних послуг (за можливості) та надавати альтернативні можливості приватним особам щодо вибору адміністративного органу для отримання адміністративної послуги



Рекомендації в частині контрольно-наглядової діяльності:

Переглянути ступені ризиків більшості видів господарської діяльності з метою зменшення періодичності планових перевірок

Забезпечити зменшення кількості планових і позапланових перевірок адміністративними органами

Запровадити правило щодо проведення перевірок тільки на підставі обґрунтованої підозри про вчинення порушення (крім виняткових категорій об’єктів, передбачених законом)

Запровадити політику пріоритету попередження правопорушень, а не покарання за їх вчинення

Змінити цільове призначення окремих інспекційних органів в напрямку їх перетворення в органи агентського типу, головним обов’язком яких стане консультування осіб про правила здійснення певної діяльності, надання рекомендацій щодо запобігання порушень закону



Міністерству юстиції України:

При проведенні антикорупційної експертизи проектів нормативних актів (та актів, направлених на реєстрацію), які регулюватимуть відносини органів публічної адміністрації з приватними особами перевіряти їх на:

відповідність стандартам справедливої адміністративної процедури (зокрема, наявність прав приватної особи бути вислуханою, доступу до матеріалів справи, на допомогу та представництво; наявність обов’язків адміністративного органу щодо мотивування рішення та зазначення порядку його оскарження);

зручність способів звернення за адміністративними послугами, з пріоритетом поштових звернень та відповідей;

забезпечення механізмів безстороннього адміністративного оскарження;

впровадження принципу «мовчазної згоди» при наданні погоджень, висновків;

поширення заявного (повідомного) принципу у наданні окремих адміністративних послуг;

визначеність підстав для прийняття рішень про заборону здійснення певної діяльності;

відповідність виду господарської діяльності пропонованій періодичності планових перевірок;

обґрунтованість повноважень щодо проведення перевірок «на місці» (на об’єкті);

можливість здійснення перевірки на підставі отриманих звітів від особи;

недопущення повторюваності складів протиправних діянь в Кодексі про адміністративні правопорушення і галузевих (тематичних) законах;

обґрунтованість різниці у визначенні найменшого та найбільшого розміру штрафу за правопорушення з метою обмеження дискреційної влади адміністративних органів;

недопущення співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів.



керівникам органів пубЛІчної адміністрації:



Загальні рекомендації

Впроваджувати внутрішні етичні стандарти та контроль за конфліктом інтересів на публічній службі

Підвищувати процедурну самостійність публічних службовців виконавського рівня (інспекторам, спеціалістам)

Забезпечувати об’єктивність (неупередженість) механізмів адміністративного оскарження

Розвивати функцію внутрішнього фінансового контролю та протидії корупції

Сприяти незалежності підрозділів внутрішнього фінансового контролю та протидії корупції



Рекомендації в частині надання адміністративних послуг

Заохочувати скорочення строків надання адміністративних послуг

Спрощувати процедуру надання адміністративних послуг, в тому числі шляхом впровадження принципу «єдиного вікна»

Мінімізувати кількість органів (підрозділів), залучених до надання адміністративної послуги та кількість документів, що вимагаються від особи

Заохочувати використання поштового зв’язку при наданні адміністративних послуг (як замовлення послуги, так і направлення відповіді)

Створювати «універсами послуг» («офіси для громадян» тощо) та застосовувати принцип «єдиного вікна»

Впорядкувати час прийому громадян, з метою забезпечення його достатності та зручності для споживачів адміністративних послуг

Удосконалити порядок особистого прийому в органах влади шляхом запровадження «електронної черги» тощо

Здійснювати зонування будівель (приміщень) адміністративних органів на «закриту частину» (для роботи з документами) та «відкриту частину» (для прийому громадян)

Забезпечувати підконтрольність спілкування публічних службовців з громадянами під час особистого прийому

Здійснювати ротацію службовців на посадах високим ризиком прояву корупції

Впроваджувати анкети (форми) для звернення за адміністративною послугою

Розміщувати в приміщеннях адміністративного органу, призначених для особистого прийому, інформацію, необхідну для звернення особи до адміністративного органу без сторонньої допомоги (інформаційні стенди, зразки документів, буклети (брошури), контактні телефони, час прийому тощо)

Запроваджувати консультативні кабінети, довідкові служби, телефонну довідку

Забезпечити функціонування веб-сторінок, інших електронних ресурсів адміністративних органів, де має надаватися уся інформація, необхідна для отримання адміністративної послуги

Створити належні побутові умови в приміщеннях, призначених для особистого прийому громадян

Своєчасно вирішувати проблему доступності бланків та інших формулярів, необхідних для отримання адміністративних послуг



Рекомендації в частині контрольно-наглядової діяльності:

Забезпечувати зменшення кількості планових і позапланових перевірок

Запровадити правило про проведення перевірок тільки у випадку існування обґрунтованої підозри у вчиненні порушення

Створити відокремлені підрозділи чи ввести окремі посади, головним обов’язком яких стане консультування осіб про правила здійснення певної діяльності, надання рекомендацій щодо запобігання порушень закону











Центр політико-правових реформ

неурядова аналітична організація, створена у 1996 році з метою сприяння реформам у політичній та правовій сферах шляхом проведення аналітичних досліджень, підготовки проектів нормативних актів, здійснення незалежної експертизи законопроектів, організації публічних заходів та поширення правової інформації.

Основні напрямки діяльності Центру:

  • Конституційне право

  • Адміністративне право

  • Судове право

  • Інформаційне право та електронне урядування

  • Вільні професії та професійне самоврядування

  • Права людини


Результати діяльності Центру оприлюднюються на веб-сайті: www.pravo.org.ua



Контактна інформація:


Київ, 01001, вул. Костьольна, 8, оф. 24
тел./факс: (044) 278-63-87; 270-59-75
тел. (044) 599-01-93
Електронна пошта: centre@pravo.org.ua






1 Концепція подолання корупції в Україні «На шляху доброчесності», затверджена Указом Президента України від 11 вересня 2006 року № 742/2006.

2 Підпункт «г» пункту 4.4.2 статті 4 Закону  України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» вiд 21.12.2000 р. № 2181-III.

3 Порядок тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках, затверджений Постановою Кабінет Міністрів України від 17.12.08 №1102.

4 Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів. – Івано-Франківськ: ГО «Агентство з розвитку призваної ініціативи», 2009. - С. 49.

5 Див.: Концепція реформування системи управління містом та створення системи управління якістю в органах місцевого самоврядування Одеси, комунальних підприємствах та установах, затверджена рішенням Одеської міської ради від 21.12.2007р. №2087-V. Джерело в Інтернеті: http://www.odessa.ua/acts/council/12065/

6 Див. Пункт 198 Оціночного звіту по Україні, затвердженого GRECO на 32-у пленарному засіданні (19-23 березня 2007 року).

7 Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів. – Івано-Франківськ: ГО «Агентство з розвитку приватної ініціативи», 2009. - С. 50-51.

8 Ведерникова І. Тимофій Мотренко: «Хоч би яка коаліція сформувала уряд, кадрові чистки не повинні повторитися» // Дзеркало Тижня. – 27.05-2.06.2006. – № 20 (599).

9 З виступу першого заступника Начальника Головдержслужби України М. Борсука на Національному семінарі з питань соціального діалогу у підвищенні кваліфікації державних службовців України від 18.04.2007. (http://www.guds.gov.ua/control/uk/publishext/article?art_id=67248&cat_id=41071&base_id=41065).

10 Аналітична інформація Головдержслужби про стан виконання органами виконавчої влади вимог Закону України “Про боротьбу з корупцією” за І півріччя 2008 року. Джерело в Інтернеті: http://www.guds.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=78858&cat_id=57862

11 Див. Оціночний звіт по Україні, затверджений GRECO на 32-у пленарному засіданні (19-23 березня 2007 року).

12 Процедуру врегульовано Житловим Кодексом від 30.06.1983 № 5464-X, Господарським кодексом від 16.01.2003 № 436-IV, Законами України: «Про планування і забудову територій» від 20.04.2000 № 1699-II, «Про архітектурну діяльність» від 20.04.1999 № 687-XI, «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 24.02.1994 № 4004-XII, «Про енергозбереження» від 1.07.1994 № 74/94-ВР, «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 № 1264-XI, «Про пожежну безпеку» від 17.12.1993 № 3745-XII, а також Порядком надання архітектурно-планувального завдання та технічних умов щодо інженерного забезпечення об’єкта архітектури і визначення розміру плати за їх видачу, затвердженим Постановою КМ від 20.12.1999 № 2328, Положенням про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт, затвердженим Наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики від 25.12.2000 № 945/5166, Правилами утримання жилих будинків та прибудинкових територій, затвердженими Наказом Державного комітету України з питань житлово-комунального господарства від 17.05.2005 № 76, Порядком проведення державної експертизи щодо пожежної безпеки проектів будівництва та іншої документації, затвердженим Наказом МНС від 23.11.2004 № 186 та ДБН А.22-3-2004 Проектування. «Склад, порядок розроблення, погодження та затвердження проектної документації для будівництва», що затверджено Наказом Держбуду від 20.01.2004 р. №8.

13 Див. Дослідження стану корупції у сфері регуляторної політики. Дозволи на будівництво та проведення операцій з землею (Автори: Менеджмент Сістемс Інтернешнл у співробітниці з компанією InMind, Київ) – К., 25 травня 2008 року. - С.26.

14 Процедуру врегульовано Законом України від 01.06.00 № 1775-ІІІ „Про ліцензування певних видів господарської діяльності”, положеннями постанов Кабінету Міністрів України від 20.11.2000 № 1719 „Про запровадження ліцензії єдиного зразка для певних видів господарської діяльності”; „Про затвердження переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності” від 04.07.2001 №756; „Про затвердження Порядку формування, ведення і користування відомостями ліцензійного реєстру та подання їх до Єдиного ліцензійного реєстру”; від 08.11.2000 №1658; „Про термін дії ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності, розміри і порядок зарахування плати за її видачу” від 29.11.2000 № 1755. Окремі питання ліцензування даної процедури врегульовано також наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики і підприємництва та Державної митної служби України від 25.03.04 № 34/212 ”Про затвердження Ліцензійних умов провадження посередницької діяльності митного перевізника”, а також наказом Держмитслужби України від 06.04.04 № 243 ”Про затвердження Порядку видачі ліцензій на провадження посередницької діяльності митного перевізника”.

16 Положення ст. 11, 14 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності» та п. 2.7, 2.11. «Порядку видачі ліцензій на провадження посередницької діяльності митного перевізника”, затвердженого наказом Держмитслужби України від 06.04.04 № 243.

17 Житловий кодекс Української РСР від 30 червня 1983 р. № 5464-Х та Правила обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР, затверджені Постановою Ради Міністрів УРСР від 11.12.1984 № 470

18 Ст. 5 Закону України "Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України".

19 Проект Адміністративно-процедурного кодексу України від 18.07.2008 № 2789. На жаль, 31 .03.2009 року даний законопроект розглядався у Верховній Раді України, але не отримав достатньої підтримки у першому читанні (219 голосів «за» з необхідних 226), і поки що направлений на повторне перше читання.

20 Дослідження корупції у судовій системі України: суди загальної юрисдикції. Національне дослідження стану корупції у судовій системі України: суди загальної юрисдикції. Звіт підготовлений в рамках проекту «Сприяння активній участі громадян у протидії корупції в Україні «Гідна Україна» 25.06.2008 р. – С.15.

21 Там само. - С. 24.

22 Платити чи не платити ..? хабарі, або з чим зіштовхується кожен українець майже щодня. – К.: ВЕРСО-04-2008. - С. 20.

23 Див., наприклад, Звіт Рахункової палати за 2007 рік / http://www.ac-rada.gov.ua/achamber/control/uk/publish/article?art_id=1146426&cat_id=32826#_8

24 Див.: Порядок здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 22.05.2002 р. №685.

25 Див.: Порядок проведення службових розслідувань стосовно державних службовців, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 р. №950.

26 Хорошковський звільняє митників «пачками» // 14.03.2008 // Джерело в Інтернеті: http://portal.lviv.ua/news/2008/03/14/172514.html

27 Степанов И. Таможенный реванш // Тема. – 14.06.2006 // Джерело в Інтернеті: http://tema.in.ua/article/1010.html

28 Для захисту прав громадян // Урядовий кур’єр. – 2008. - № 22. – 5 лютого 2008 р. – С. 7.

29 Особливості національної корупції // Юридичний вісник України. – 2009. - № 11 (715). – 11-14 березня 2009 р. – С. 4-5.


30 Про проблеми судового контролю йдеться в окремому підрозділі 1.4.

31 Див.: пункт 160 Оціночного звіту по Україні, затвердженого GRECO на 32-у пленарному засіданні (19-23 березня 2007 року).

32 Указ Президента «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб’єктів малого підприємництва» від 3.07.1998 року N 727/98, та Наказ ДПА від 29.10.99 р. № 599 «Про затвердження Свідоцтва про сплату єдиного податку та Порядку його видачі».

33 Дослідження стану корупції у сфері регуляторної політики. Дозволи на будівництво та проведення операцій з землею (Автори: Менеджмент Сістемс Інтернешнл у співробітниці з компанією InMind, Київ) – К., 25 травня 2008 року. - С. 34.

34 Влада і бізнес – партнери ? // Урядовий кур’єр. – 2008. - № 20. – 1 лютого 2008 р. – С. 4.

35 Регулюється Земельним кодексом України вiд 25.10.2001 р., Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. N 502.

36 Влада і бізнес – партнери ? // Урядовий кур’єр. – 2008. - № 20. – 1 лютого 2008 р. – С. 4.

37 Дослідження стану корупції у сфері регуляторної політики. Дозволи на будівництво та проведення операцій з землею (Автори: Менеджмент Сістемс Інтернешнл у співробітниці з компанією InMind, Київ) – К., 25 травня 2008 року. - С. 37.

38 Корупція в Україні. Національне дослідження стану корупції у сфері регуляторної політики: митні процедури (Автори: Менеджмент Сістемс Інтернешнл у співробітниці з компанією InMind, Київ) – К., 15 квітня 2008 року. - С. 20, 33.

39 Дослідження стану корупції у сфері регуляторної політики. Дозволи на будівництво та проведення операцій з землею (Автори: Менеджмент Сістемс Інтернешнл у співробітниці з компанією InMind, Київ) – К., 25 травня 2008 року. - С. 42.

40 Дослідження стану корупції у сфері регуляторної політики. Дозволи на будівництво та проведення операцій з землею (Автори: Менеджмент Сістемс Інтернешнл у співробітниці з компанією InMind, Київ) – К., 25 травня 2008 року. - С. 43.

41 Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів. – Івано-Франківськ: ГО «Агентство з розвитку приватної ініціативи», 2009. - С. 4.

42 Ч. 2 ст. 70 проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, реєстраційний номер 2789 від 18.07.2009 року.

43 Див, наприклад, сайт Service Canada. Джерело в Інтернеті: http://www.servicecanada.gc.ca/eng/home.shtml

44 Див.: Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів. – Івано-Франківськ: ГО «Агентство з розвитку призваної ініціативи», 2009. - С. 33.

45 Див.: Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів. – Івано-Франківськ: ГО «Агентство з розвитку призваної ініціативи», 2009. - С. 48.

46 Дослідження стану корупції у сфері регуляторної політики. Дозволи на будівництво та проведення операцій з землею (Автори: Менеджмент Сістемс Інтернешнл у співробітниці з компанією InMind, Київ) – К., 25 травня 2008 року. - С. 32.

47 Порядок їх видачі регулюється Земельним кодексом України вiд 25.10.2001  № 2768-III, Інструкцією про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, затвердженою Наказом Держкомзему України від 04.05.1999 № 43 та Тимчасовим порядком ведення державного реєстру земель, затвердженим Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 2 липня 2003 року N 174.

48 Див., абзац п’ятий підпункту 7.11.8 статті 7 Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» від 28.12.1994 року.

49 Затверджено наказом Міністерства внутрішніх справ, Міністерства фінансів, Міністерства економіки від 5 жовтня 2007 року № 369/1105/336.

50 Законопроект, реєстраційний номер Верховної Ради України 4176 від 06.03.2009 р.

51 Пункт 27 Правил державної реєстрації та обліку автомобілів, автобусів, а також самохідних машин, сконструйованих на шасі автомобілів, мотоциклів усіх типів, марок і моделей, причепів, напівпричепів та мотоколясок, затвердженими Постановою Кабінету Міністрів від 7 вересня 1998 р. N 1388.

52 Пункти 21, 22 зазначених вище Правил.

53 Див, детальніше: http://212.1.76.10/mvs/control/main/uk/publish/article/153757

54 Див, Порядок проведення державного технічного огляду колісних транспортних засобів, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2008 р. N 606

55 Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине: Пер. с англ. / Ред.: Д. Дж. Галлиган и др. – К.: АртЭк; Будапешт: ОСИ/ КОЛПИ. – С. 250-363.

56 Див. § 54 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “ТОВ “Шпачек” проти Чеської Республіки” від 9 листопада 1999 року (Judgment of the European Court of Human Rights: Špaček, s.r.o. v. the Czech Republic, 9 November 1999).

57 Див. § 49 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Волохи проти України” від 2 листопада 2006 року // web: http://www.uapravo.net/data2008/base32/ukr32239.htm (Judgment of the European Court of Human Rights: Volokhy v. Ukraine, 2 November 2006).

58 Там же.

59 Там же.

60 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів) вiд 9 лютого 1999 року, № 1-рп/99 // Офіційний вісник України. – 1999. - № 7. - стор. 160.

61 Пункт 11 Постанови Пленуму Верховного Суду України «Про деякі питання застосування судами України законодавства при дачі дозволів на тимчасове обмеження окремих конституційних прав і свобод людини і громадянина під час здійснення оперативно-розшукової діяльності, дізнання і досудового слідства» від 28 березня 2008 року, № 2 // Вісник Верховного суду України. - 2008. - № 4. - С. 4.

62 Див. § 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Німітц проти Німеччини” від 16 грудня 1992 року (Judgment of the European Court of Human Rights: Niemietz v. Germany, 16 December 1992, Published in A251-B).

63 Див. § 40 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Хіні і МакГіннесс проти Ірландії” від 21 грудня 2000 року (Judgment of the European Court of Human Rights: Heaney and McGuinness v. Ireland, 16 December 1992, Published in Reports of Judgments and Decisions 2000-XII).

64 Див. § 67 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Саундерс проти Сполученого Королівства” від 17 грудня 1996 року (Judgment of the European Court of Human Rights: Saunders v. the United Kingdom, 17 December 1996, Published in Reports 1996-VI).

65 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Функе проти Франції” від 25 лютого 1993 року (Judgment of the European Court of Human Rights: Funke v.France, 25 February 1993, Published in A256-A).

66 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Саундерс проти Сполученого Королівства” від 17 грудня 1996 року (Judgment of the European Court of Human Rights: Saunders v. the United Kingdom, 17 December 1996, Published in Reports 1996-VI).

67 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “J.B. проти Швейцарії” від 3 травня 2001 року (Judgment of the European Court of Human Rights: J.B. v. Switzerland, 3 May 2001, Published in Reports of Judgments and Decisions 2001-III).

68 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Кансал проти Сполученого Королівства” від 27 квітня 2004 року (Judgment of the European Court of Human Rights: Kansal v. the United Kingdom, 27 April 2004).

69 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі “Шеннон проти Сполученого Королівства” від 4 жовтня 2005 року (Judgment of the European Court of Human Rights: Shannon v. United Kingdom, 4 October 2005).

70 Шевченко Д. Перевірки ДПАУ і як з ними боротися // Правовий тиждень. - № 6. – 10 лютого 2009 р. –– С.4.

71 Стаття 6 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», стаття 11-1 Закону «Про державну податкову службу в Україні» та інші акти.

72 Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. – М., 2004. - С. 20 // web: www.indem.ru

73 Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. – М., 2004. - С. 22, 23 // web: www.indem.ru.

74 Показовим тут можна назвати приклад з голосуванням за проект Закону України «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування» (реєстраційний номер 2362, внесений Кабінетом Міністрів України Ю.Тимошенко). Прикметно, що за прийняття зазначеного законопроекту в першому читанні, яке відбулося 20 березня 2009 року, з про урядової коаліції проголосувало «аж» 2 члени фракції БЮТ (зі 156), 33 - НУ-НС та 1 від Блоку Литвина.