(044) 486–71–56 – Пряма телефонна лінія для допомоги жителям Автономної Республіки Крим, Донецької, Луганської областей та з питань діяльності Міністерства юстиції і підпорядкованих органів.         0–800–213–103 – телефонний номер системи безоплатної правової допомоги для людей, які зазнали кримінального або адміністративного переслідування. Дзвінки зі стаціонарних телефонів в межах України безкоштовні.         «Гаряча» телефонна лінія для працівників органів юстиції АР Крим. Звертатися можна за телефоном: (044) 486-71-56.         До уваги неурядових організацій, вищих навчальних закладів та інших установ! Урядовим уповноваженим у справах Європейського суду з прав людини розроблено анкету для осіб, постраждалих внаслідок порушення їх прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, Російською Федерацією на окупованій території Автономної Республіки Крим та м. Севастополя, а також у Донецькій та Луганській областях України, та методичні рекомендації для її заповнення.         До уваги осіб, які бажають звернутися до Європейського суду з прав людини! У зв'язку зі змінами, внесеними до Правила 47 Регламенту Європейського суду з прав людини, з 01 січня 2016 року було оновлено формуляр заяви та пояснювальну нотатку для його заповнення. З вказаними документами Ви можете ознайомитись у рубриці «Захист інтересів держави в Європейському суді» на офіційному сайті Міністерства юстиції України
Розпочав роботу новий сайт Міністерства юстиції України >>
Міністр юстиції України Петренко Павло Дмитрович
Петренко Павло Дмитрович
Міністр юстиції України

Розвиток нотаріату України: стан та проблеми

Л. В. Єфіменко

заступник Міністра юстиції України, заслужений юрист України

Право кожного на отримання правової допомоги є основоположним та гарантованим Конституцією України правом, яке забезпечується як через систему державних органів, так і через систему інституцій, яких держава в законодавчому порядку наділяє відповідними повноваженнями. Сьогодні у ролі важливого правового інституту нотаріат утверджується як інституція, основним завданням якої у встановлених законом межах по вчиненню нотаріальних дій є забезпечення реалізації такого права.

Нотаріат належить до тих цінностей, які без перебільшення можна віднести до надбання світової культури. Відходили в історію стародавні країни, зароджувались нові держави, змінювались політичні режими та національні правові традиції. Але інститут «підсилення (укріплення) прав» [1, c. 287–291; 2, c. 238–241] пройшов шлях від первинних форм фіксації фактів до сучасної, визнаної апробуванням віків форми забезпечення цивільного обороту, охорони і захисту цивільних прав та інтересів як фізичних, так і юридичних осіб, та утвердився як активний елемент національних і міжнаціональних правових систем. Багатовікове застосування інституту нотаріату в усіх проявах – яскраве підтвердження значення та необхідності подальшого його функціонування і вдосконалення.

Нотаріат за своєю правовою природою поєднує в собі приватні та публічні засади. Нотаріус, з одного боку є «носієм» публічної влади, оскільки виконує функції, які законом передані йому державою, а, з іншого – здійснює свої функції у рамках вільної професії. У цьому контексті сутність нотаріату висвітлена у постанові Суду Європейських Співтовариств (Люксембург) від 26 березня 1987 р., у якій вказується, що нотаріуси не перебувають у будь-якій ієрархічній підпорядкованості стосовно органів державної влади і не є частиною системи державного управління. Вони здійснюють професійну діяльність за свій власний рахунок і під свою власну відповідальність, вільно організовують умови своєї роботи в межах, встановлених законом, і отримують за це доходи [3].

Основоположний зміст діяльності нотаріату визначається через його функції, які відображають специфіку нотаріальної діяльності у сфері цивільного обороту. Розглядаючи філософське розуміння нотаріальної функції як певного відношення, можна дослідити залежність однієї складової такої діяльності (або сукупності однопорядкових її властивостей) від іншої, а також від діяльності загалом, та встановити їх різнорівневість [12]. У наукових дослідженнях поширені класифікації, в основу яких покладені критерії, що визначають місце нотаріату в правовій системі держави (соціальні функції), тобто ті, що випливають із публічно-правового характеру нотаріальної діяльності, та критерії, які відображають характер нотаріальної діяльності (змістовні функції), а також класифікації, де визначальним критерієм є характер та зміст впливу нотаріату на цивільні відносини. Класифікація функцій за певними спільними юридичними ознаками дає змогу поглибити змістовне бачення нотаріальної діяльності. Однак, у першооснові систематизації правових категорій визначальним, як наголошує проф. Н. Кузнєцова, має бути досягнення певного правового результату [9], спрямованого на вдосконалення механізму правового регулювання.

Виходячи із суті діалектичної взаємодії явищ у співвідношенні змісту діяльності та структур, первинним є зміст діяльності відносно структур, тобто провідна роль належить саме змісту діяльності, а не структурі. Досліджуючи правові аспекти такого співвідношення, проф. В. Авер’янов зауважує, що практична реалізація первинності провідної ролі стосовно змісту діяльності полягає не в максимальному пристосуванні структур до фактично виконуваного апаратом змісту, а у своєчасній заміні застарілого змісту цієї діяльності новим, який відповідає умовам, що змінились, та потребам соціального середовища [10, c. 22]. Зазначимо, що функціонально нотаріальна діяльність також не є первинною, вона, зокрема, спрямована на охорону й захист цивільних прав та інтересів і, у зв’язку з цим, її існування випливає з приписів норм цивільного законодавства. З вищенаведеного бачимо, що не організація нотаріату визначає його функцію, а навпаки. Вбачається, що такий підхід до класифікації функцій нотаріальної діяльності матиме перспективу для її використання при підготовці проектів відповідних актів законодавства.

Напевне, в цьому відповідь і на питання, чому законодавець, і не лише національний, уникає, як правило, включення до закону дефініції такого поняття, як нотаріус. Так, стаття 3 Закону України «Про нотаріат» має назву «Нотаріус», але за змістом їй не відповідає. Наприклад, у Німецькому федеральному положенні про нотаріат (пар.1) мова йде не про нотаріуса, а про функцію, яку він виконуватиме. Проблема ідентифікації нотаріуса має місце не лише в законодавстві, а і в наукових дослідженнях [11, c. 73 –78].

Характерною особливістю нинішнього часу є посилення контролю держави за дотриманням учасниками цивільного обороту своїх обов’язків та створення механізмів, спрямованих на унеможливлення зловживання суб’єктивним правом. Враховуючи глобалізацію економік, кризові ситуації, включаючи дефіцит фінансових ресурсів, нотаріат дедалі більше залучається, у тому числі з волі міжнародних інституцій, до виконання невластивих йому раніше функцій. Зокрема, це покладання на нотаріусів повноважень суб’єкта первинного фінансового моніторингу в запобіганні та протидії легалізації (відмиванні) доходів, одержаних злочинним шляхом, залучення нотаріуса у якості посередника при розв’язанні конфліктів, виконання ним функцій податкового агента тощо. В Україні нотаріус з 2004 р. виконує функції реєстратора правочинів та іпотек. До речі, в Російській Федерації розглядається питання передачі нотаріусам функцій по реєстрації нерухомості.

Покладання у зазначених вище ситуаціях на нотаріат додаткових функцій викликає неоднозначне їх сприйняття нотаріальною спільнотою та певне занепокоєння [4]. Проте історичний досвід свідчить, що ефективної заміни нотаріату не знайшлось, а покладання на нього додаткових функцій – ознака визнання потенціалу нотаріату як на національному, так і на міжнародному рівнях.

Зазначимо, що нотаріат є не лише складовою економічної та соціальної структур суспільства. Враховуючи специфіку нотаріальної діяльності та еволюцію розвитку, він посідає чільне місце у сфері громадянського суспільства. Адже його функції спрямовані на охорону та захист законних прав та інтересів, особливо у приватному житті. Саме з цією метою і формувався нотаріат, витоки якого йдуть ще від часів Стародавнього Риму, а цивільне право того періоду було покликане стабілізувати майнові відносини у сфері цивільного обороту. Уже тоді діяльність нотаріуса мала соціальне значення. Слово «нотаріус» у перекладі з латинської мови означає «писар». Це змістовно відобразилося у предметі діяльності нотаріату ще на стадії його зародження, спрямованого на забезпечення потреб неписьменних осіб у складанні документів шляхом обрамовування правового матеріалу в документальну форму, та потреб суспільства у документуванні фактів, що мають юридичне значення. Як інститут громадянського суспільства, нотаріат став зв’язувальною ланкою між державою, громадянами та іншими суб’єктами при їх участі в цивільному обороті, заснованій, перш за все, на довірливих відносинах нотаріуса з приватними особами.

Реформування нотаріату в Україні на пострадянському просторі розпочалося з прийняттям у 1993 р. Закону України «Про нотаріат». Цим законом запроваджено нову форму нотаріальної діяльності – приватну. Незважаючи на сумнівність поділу нотаріусів на державних та приватних, за своєю суттю реформа того часу заклала підвалини функціонування національного нотаріату на певних принципах латинської моделі нотаріату [5]. Юридична спільнота неодноразово зазначала, що ця реформа поряд з іншими перетвореннями у правовій сфері того періоду досягла певного успіху.

Говорячи про першоідеї того часу, слід пам’ятати, що реформа переслідувала вдосконалення нотаріату, як інституту позасудової форми захисту цивільних прав та охоронюваних законом інтересів, який відповідно до Резолюції Європейського парламенту «Про нотаріат» (1994 р.) є інститутом превентивного правосуддя [7, c. 4]. Її метою була реалізація таких принципів як доступність нотаріату, абсолютна надійність нотаріальних дій та високий професіоналізм нотаріусів.

Ці принципи і сьогодні не втратили своєї актуальності. Вони знайшли подальший розвиток у проведенні так званої малої нотаріальної реформи, суть якої відображена у Законі України «Про внесення змін до Закону України «Про нотаріат» від 1 жовтня 2008 р. № 614 VI. Її стержневою основою стало покращення доступу населення до нотаріального забезпечення; зрівняння у повноваженнях державних та приватних нотаріусів; встановлення підвищеної вимогливості до професії нотаря і відповідно посилення гарантій його діяльності та правового режиму нотаріальної таємниці; забезпечення реалізації конституційного припису щодо судового контролю за законністю вчинених нотаріальних дій тощо.

Для глибшого розуміння стану сучасного національного нотаріату звернемось до статистики, адже її дані є беззаперечним підтвердженням практики. Зауважимо, до такого аналізу рідко звертаються дослідники нотаріальної діяльності. І це негативна практика. Міністерство юстиції України веде узагальнення інформації за 54 позиціями організації і діяльності нотаріату. Її аналіз мав би стати не лише індикатором тенденцій у нотаріальній сфері, а й необхідною базою для законодавця при розробці відповідних норм як стосовно конкретних правочинів, так і норм інших сфер правового регулювання.

Станом на сьогодні в Україні функціонує 817 державних нотаріальних контор. Цей показник практично незмінний з 2000 р.

На початок цього року кількість нотаріусів становила 6428 осіб, із яких державних – 1447, а приватних – 4981. У минулому році середнє навантаження на одного нотаріуса складало майже 2500 дій на рік.

Характерним є кількісне зростання нотаріусів, що займаються приватною нотаріальною діяльністю. Так, за період з 2000 р. їх чисельність збільшилась майже на 3000 осіб. Також позитивною є динаміка вчинюваних ними нотаріальних дій. Наприклад, у 2000 р. державними нотаріусами вчинено 3 920 440, а приватними – 7 709 208 дій. У 2008 р. (беремо до уваги саме 2008 рік, бо минулий не є визначальним, оскільки відповідні корективи внесла криза на ринку нерухомості), відповідно державними нотаріусами вчинено 4 387 365 дій, приватними –17 086 607. Тобто спостерігається явне, майже у чотири рази, збільшення вчинюваних дій нотаріусами, що безпосередньо займаються приватною нотаріальною діяльністю.

Стосовно фінансового стану, маємо такі показники: у минулому році державними нотаріусами стягнуто державного мита на суму 101 624 756 грн.

Нотаріусами, що здійснюють приватну нотаріальну діяльність отримано у минулому році за вчинення нотаріальних дій 1 200 254 905 грн. Із цієї суми ними сплачено податків до бюджету 101 125 150 грн та додатково сплачено внесків до Пенсійного фонду 76 380 917 грн. До цього варто додати те, що у сфері приватної нотаріальної діяльності утримується понад 3000 додаткових оплачуваних нотаріусами робочих місць.

Якщо звернути увагу на фінансові витрати, які несе держава з утримання державного нотаріату, то цифри свідчать не на його користь. Наприклад у минулому році, як зазначалось вище, державним нотаріатом стягнуто держмита у сумі 101 624 756 грн. Із бюджету на оплату праці в державних нотаріальних конторах витрачено 91 550 450 грн. До цього необхідно додати те, що зі спеціального фонду, тобто з власних надходжень державних нотаріальних контор на утримання державного нотаріату (комунальні, поточні, капітальні видатки тощо), додатково витрачено 84 079 108 грн. Тобто різниця між витратами на утримання державного нотаріату та стягнутим держмитом становить понад 74 млн грн. У 2008 р. цей показник складав понад 70 млн грн.

Це далеко не повний та досить поверховий аналіз статистичних даних. Та навіть він показує наближену до реального стану картину сучасного нотаріату. Отже, незважаючи на суб’єктивні (практична відміна квотування) та об’єктивні (фінансова криза) фактори, сфера приватного нотаріату протягом десятирічного періоду за кількісними показниками вчинюваних дій значно випередила державний нотаріат і у фінансовому плані стала незалежною від держави, у той час як державний нотаріат стає, по суті, тягарем для держави.

Безперечно, найважливішим здобутком малої нотаріальної реформи стало зрівняння у повноваженнях державних та приватних нотаріусів за вчиненнями ними нотаріальних дій. Зменшення навантаження на державних нотаріусів та усунення обмежень у здійсненні приватної нотаріальної діяльності покращило доступ населення до нотаріусів і забезпечило вчинення приватними нотаріусами всіх видів нотаріальних дій в регіонах, де відсутні або тимчасово не працюють державні нотаріальні контори.

Міністерством юстиції України постійно проводиться моніторинг виконання вимог закону щодо зрівняння нотаріусів у повноваженнях з оформлення спадщини. З 1 грудня 2009 р. (саме з цієї дати за законом приватні нотаріуси почали видавати свідоцтва про право на спадщину) по червень 2010 р. видано 436 228 свідоцтв, із яких приватними 27 109 свідоцтв, що складає 6,2 %. І на сьогодні маємо динаміку зростання зазначеного показника. Характерним також є те, що на дії приватних нотаріусів у цій сфері до Міністерства юстиції України практично не надходять скарги, а це свідчить про високу якість такої роботи.

Зазначимо, що з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про нотаріат» від 1 жовтня 2008 р. № 614 VI не вдавалось уникнути певних недоліків.

Не цілком вирішено питання наближення нотаріату до населення, оскільки зберігається зосередження нотаріусів в столиці, обласних та великих районних центрах. По суті, ще маємо таке поняття, як «непрестижні регіони» для роботи нотаріусів.

Не вирішено питання оптимальності оплати вчинюваних нотаріальних дій, так, щоб її вартісний вираз влаштовував як осіб, які звертаються до нотаріуса, так і самого нотаріуса.

Не вдалось привести до єдиного знаменника такі заходи впливу на нотаріуса, як зупинення, припинення та анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю.

Ще один недолік – не достатньо чітко відпрацьовано механізм можливості перевірки правомірності відмови нотаріуса у вчиненні ним нотаріальної дії та оскарження цієї відмови. Підлягає переосмисленню і зміст існуючого нині механізму судового контролю за законністю вчинюваних нотаріусом дій.

У законі недостатньо чітко визначена низка інших питань, включаючи створення інституту професійного нотаріального самоврядування, які нотаріальній спільноті добре відомі.

Ми не приховуємо тих викликів, які ставить суспільство як перед державою, так і перед нотаріальною спільнотою. Саме тому подальше реформування системи нотаріату з метою створення єдиного нотаріату є одним із пріоритетів діяльності Міністерства юстиції [6, с. 16 –18] та складовою програмних документів діяльності Кабінету Міністрів України.

Про інтерес суспільства щодо необхідності вдосконалення нотаріальної діяльності свідчить те, що у Верховній Раді на сьогодні зареєстровано три варіанти нової редакції законів про нотаріат і проект нотаріального процесуального кодексу. Всі вони мають єдину мету — створення в Україні правового середовища, яке б забезпечило функціонування національного нотаріату на європейських традиціях.

Ми не повинні претендувати на конкретне авторство, адже добре розуміємо, що підготовка проекту такого акта не може бути здійснена окремою інституцією.

У законодавчому реформуванні нотаріату активну участь мають брати представники нотаріальної спільноти. Це беззаперечний факт. Заручником недосконалості норм у законодавстві стає не особа, яка звертається до нотаріуса, не суд, а саме нотаріус. Особу, яка звертається до нотаріуса, не хвилюють проблеми якості правової норми та наслідки її застосування. Первинне її сприйняття та застосування покладено на нотаріуса. І в подальшому при доказуванні правомірності відмови у вчиненні нотаріальної дії чи законності вчиненої дії нотаріус лишається в суді наодинці з цими проблемами. З цього приводу народний депутат України, автор низки законопроектів про нотаріат, проф. В. Мусіяка, оцінюючи роль нотаріусів у формуванні практики застосування нового законодавства, справедливо зазначав, що на них покладена функція «забезпечення життя нових кодексів» [8].

Відомо, що практика економічного обороту завжди випереджує правове регулювання. А це вимагає розширення функцій нотаріальної діяльності, запровадження так званих «сервісних» функцій, які здійснюватимуться за принципом «єдиного вікна». До нотаріуса мають звертатись не лише за вчиненням нотаріальної дії, а за отриманням у необхідному обсязі кваліфікованої правової допомоги. Визначальним має бути те, що реформа здійснюється не для нотаріусів, а передусім для задоволення потреб споживачів їх діяльності. Принциповим у даному питанні є збалансування інтересів усіх учасників обороту, і насамперед соціальних.

Законодавство про нотаріат не повинно бути відірваним від існуючої правової дійсності. Перегляд чи запровадження нової нотаріальної форми має ґрунтуватись на єдиних методологічних засадах у будь-якій сфері правового регулювання. На практиці у законодавстві ми зустрічаємо не лише неоднозначне застосування таких дій, як засвідчення та посвідчення, а навіть дії, суть яких важко уявити, не кажучи вже про їх вчинення. Наприклад – нотаріальне доручення (ст. 24№ Кодексу законів про працю України), нотаріальне посвідчення операцій з продажу активів (ст. 10 Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами»), нотаріальне посвідчення факту зміни власника, нотаріальне уповноваження особи (ст. 1, 18 Закону України «Про податок з доходів фізичних осіб») тощо.

З огляду на динамічні зміни законодавчого регулювання економічного обороту, залишаються нерозв’язаними проблеми перегляду правової природи певних видів нотаріальних дій. Так, останнім часом точаться дискусії стосовно позбавлення права власності на підставі виконавчого напису нотаріуса на борговому документі. По суті, дискусія зводиться до пошуку відповіді на питання, як бути з такою гарантією права людини, як позбавлення права власності лише на основі судового рішення, і чи поширюються ці вимоги на податкові та подібні зобов’язання?

Реформування нотаріальної діяльності і, як наслідок, організації нотаріату не є самоціллю. Важливо те, що воно має здійснюватись системно. Тобто йдеться не про втілення певного плану послідовних дій, а про комплекс заходів щодо цілісної реформи діючої правової системи. Виходячи з реалій сьогодення, в першу чергу мають бути створені передумови більш вагомого закріплення і використання потенціалу нотаріату у сфері цивільного обороту, забезпечення охорони та захисту прав й інтересів громадян та юридичних осіб з метою розбудови громадянського суспільства нашої держави.